בג"ץ קיבל היום (חמישי) חלקית את העתירות נגד "חוק בן גביר", שהעניק לשר לביטחון לאומי סמכויות נרחבות על המשטרה. הרכב שופטים מורחב של 9 שופטים, בראשות ממלא מקום נשיא בית המשפט (בדימוס) עוזי פוגלמן, קבע כי השר לא יוכל להתוות את מדיניות המשטרה בתחום החקירות. בכך, בג"ץ פסל את הרכיב בתיקון לפקודת המשטרה, שהסמיך את השר בן גביר לקבוע מדיניות כללית בתחום החקירות.
לקריאת פסק הדין המלא לחצו כאן
השופטים פסקו בדעת רוב של 5 מול 4, כי "הסמכה זו פוגעת בזכויות החוקתיות של חשודים, ואינה צולחת את פסקת ההגבלה". עוד נקבע בפסק הדין כי "לא ניתן למצוא מתווה של פרשנות מקיימת שיש בו ליישב את הפגיעה הטמונה בסעיף עם זכויות החשוד". בהחלטת בית המשפט הוסיפו השופטים כי "דעת המיעוט מצאה כי לא נפל בסעיף פגם במישור החוקתי".
בפועל, נראה שהפרשנות של השופטים לתיקון מגבילה מאוד את האפשרות של השר להתערב בעבודת המשטרה. למעשה כל השופטים פה אחד קבעו כי לשר אין אפשרות להתערב במקרים ספיציפיים בעבודת המשטרה, אלא רק לקבוע מדיניות כללית. בנוסף, נקבע בפסק דינו של השופט פוגלמן כי במקרים של התוויית מדיניות בנוגע להפגנות – ישנה חובת היוועצות עם היועצת המשפטית לממשלה, בשל האינטרס של כל שלטון לצמצם את זכות המחאה נגדו.
"הוראות התיקון – עשויות להוליך לפגיעה קשה בעצמאות המשטרה, וכפועל יוצא גם בזכויות אדם. עם זאת, סבורני כי ניתן לפרש אותן באופן המביא במידה רבה לפתרונם של קשיים אלה", כתב השופט פוגלמן בפסק דינו – בהתייחסו לסעיפים שמאפשרים לשר לקבוע מדיניות כללית, ולא לסעיף שהשופטים ביטלו – להתערבות במדיניות החקירות.
פוגלמן ציין כי עצם זה שלא התווסף לפקודה עקרון הממלכתיות, אין בו "כדי לגרוע מתוקפו וממעמדו". הוא הדגיש כי למרות התיקון שקבע כי המשטרה נתונה למרות הממשלה, זה "מבטא היבט אחד באסדרה המורכבת של הפעילות המשטרתית, שכוללת לצד מרות לממשלה גם היבט של עצמאות אופרטיבית שבמסגרתו הדרג המיניסטריאלי לא מנחה את הגורמים שנמצאים בשטח ולא מתערב בשיקול דעתם".
פוגלמן הבהיר כי יש לאמץ פרשנות לתיקון שתיצוק "תוכן ממשי להבחנה – המקובלת גם על השר ועל הכנסת – בין סמכות השר להתוות מדיניות כללית ועקרונית בלבד, לבין האיסור על התערבות אופרטיבית בשיקול הדעת של גורמי המשטרה, באמצעות אימוץ מגבלות מהותיות ופרוצדורליות".
עוד בנושא - סיקור N12
- תם בליץ החקיקה: "חוק בן גביר" אושר בקריאה שלישית
- המפכ"ל נגד בן גביר: "חשש כבד לעתידה של משטרת ישראל כמשטרה מקצועית"
- בן גביר חצה קו אדום - שעשוי להכריח את בג"ץ להתערב | פרשנות
לדבריו, "על המדיניות להיות מנוסחת באופן כללי ועקרוני, ולא להתייחס לפרטי הביצוע והיישום, תוך הותרת שיקול דעת לגורם אשר מפעיל את הסמכות בשטח.. יש ליתן את הדעת לעיתוי גיבוש המדיניות, אין לגבש מדיניות אגב אירוע ספציפי ובמהלכו. אף אם היא מנוסחת באופן כללי, העברתי לגורמים בשטח אגב התרחשותו של אירוע פרטיקולרי – עשויה לעלות כדי הנחיה אופרטיבית שיש בה להתערב בשיקול הדעת של הגורמים המבצעיים בשטח".
כמו כן, ציין פוגלמן כי יש לקבוע שהפעלת הסמכות לקביעת מדיניות, צריכה להיות מותנית בקיום היוועצות עם המפכ"ל, תוך מתן משקל ניכר לעמדתו, וכי הסמכות של השר לקבוע את המדיניות כפופה "לכלי המשפט המנהלי, ובפרט החובה להתבסס על תשתית עובדתית רלוונטית ולפעול בסבירות". כמו כן קבע כי על השר לפרסם את המדיניות כתנאים מקדימים להפעלת סמכותו.
חלק ניכר מפסק הדין עסק בהתוויית מדיניות השר בנוגע להפגנות – שם נקבע בפסק דינו של השופט פוגלמן כי "קיימת מורכבות מיוחדת" ביחס לסוגיות אה, ושהפרשנות של התיקון בעניין ההפגנות "מותנית גם בקיומה של חובת היוועצות עם היועצת המשפטית לממשלה".
ביחס לסעיף שפסלו השופטים, בנוגע להתוויות מדיניות השר בנוגע לחקירות המשטרה, כתב פוגלמן כי "החשש מחדירת שיקולים פוליטיים נכון ביתר שאת כאשר עוסקים בתחומי החקירה הפלילית. האפשרות כי ההחלטה בדבר פתיחה בחקירה פלילית והשימוש בסמכויות השלטוניות הפוגעניות הכרוכות בה, ייעשו שלא מטעמים עניינים או מקצועיים, מהווה פגיעה בגרעין הלגיטימציה של עצם החקירה הפלילית". הוא הסביר כי האופן שבו נוסח החוק מאפשר מדרון חלקלק שבו גם כשאין סבירות להעמדה לדין – תוכל להיפתח חקירה נגד אדם, באופן שפוגע קשות בזכויותיו.
השופט עמית ביקר בחריפות את התיקון לפקודה "בחינת התיקון בכללותו מובילה למסקנה כי יש בו כדי להביא לפגיעה קשה בעצמאות המשטרה, המשליכה באופן ישיר על זכויות אדם חוקתיות". הוא התייחס ספיציפית לפעולות שבן גביר ביצע מאז נכנס לתפקידו ותקף את הניסיון לצייר את התיקון לחוק כתיקון "הצהרתי בלבד" שאומר שהשר יתווה את מדיניות המשטרה. הוא הסביר כיצד בפעולותיו, נראה כי השר מבלבל בין "מדיניות" ל-"הוראות ישירות".
"כאשר השר בן גביר מבקש להעביר מתפקידו את מפקד מחוז תל אביב על רקע אי שביעות רצונו מאופן פעולתה של משטרת המחוז בקשר לאירועי המחאה כנגד הממשלה – זוהי מדיניות? כאשר השר מבקש לקרוא לבירור את מפקד מחוז ירושלים מאחר שלטעמו הוא לא התמודד כראוי בהפגנה אל מול מעון ראש הממשלה – זו מדיניות? כאשר השר מצייץ כי הנחה את המשטרה למנוע הפגנות מסוימות אבל לצערו "פרקליטות המדינה כפתה על משטרת ישראל להסכים להפגנה הזו" – זו מדיניות או הנחיה? האם "השר יכול לקבוע מדיניות שיש הפגנות בבלפור שאפשר לפזר, ויש הפגנות במקום אחר שאי אפשר לפזר? בדוגמאות אלה יש כדי להמחיש את העמימות הכרוכה בהבחנה בין קביעת מדיניות ובין מתן הנחיות אופרטיביות. עמימות התיקון מרחיבה את סמכויות השר, ומאפשרת את התערבותו בשיקול דעתה המקצועי ובפעולותיה האופרטיביות של המשטרה. כל זאת, באופן הפוגע בזכויות אדם, ללא הסמכה מפורטת ומפורשת, ובכסות של מדיניות-הנחיות-עקרונות- הוראות", כתב השופט עמית בפסק דינו.
לדידו של עמית, התיקון לחוק כבר הוביל להתערבות השר בעבודה השוטפת של המשטרה – והוא נתן דוגמאות: כשבן גביר התלונן על אפליה באכיפה בין מפגיני ימין ומפגיני שמאל, שהוא גיבה מול מח"ש שוטרים שהפעילו אלימות כלפי מפגינים שהפגינו נגד הממשלה, ומנגד דרש השעייה מיידית של שוטרים שפעלו לדעתו באלימות נגד חרדים בהילולה במירון. הוא גם טען כי בן גביר התערב בעבודת המשטרה באופן שהיה מנוגד לעמדת הממשלה, למשל בנוגע לסיוע ההומינטרי לעזה כששוטרים נדרשו להגיע למקום. לפי עמית זוהי דוגמה לכך "שהשר התווה סדר עדיפויות שהביא להסטת כוחות משטרה שביקשו לממש את מדיניות הממשלה, לטובת משימה שמבחינתו של השר היתה עדיפה על פני המשימה של סיוע לצה"ל בליווי השיירות".
ואולם פסק כי בהתאם לחוות הדעת של פוגלמן, ניתן להסתפק בביטול הסעיף לעניין קביעת מדיניות בעניין חקירות ולהותיר את החוק כפי שהוא ביתר הסעיפים – בהתווספות הפרשנות שהתווה פוגלמן.
דעת המיעוט – לא לפסול את החוק, אך לשר אסור להתערב במקרים נקודתיים בעבודת המשטרה
חשוב לציין שגם בדעת המיעוט לא תמכו בפרשנות לפיה בן גביר יכול להתערב במקרים ספיציפיים בעבודת המשטרה או לנהוג בשרירות. הם כתבו כי עליו לפעול בהתאם לפרשנות של החוק באופן שמתיישב עם כללי המשפט המנהלי – מתוך שיקולים עניינים וללא הפליה או שיקולים זרים. כך למשל, בדעת מיעוט קבע השופט אלכס שטיין כי דין העתירות להידחות ושאין צורך לפסול את החוק – אלא לטפל במקרים של פגיעה, ככל שיהיו כאלה, באופן פרטני.
לדבריו "האפשרות ההיפותטית של שימוש לרעה בחוק אינה הופכת אותו לבלתי חוקתי. בהתאם לכך, הטוען לבטלות החוק נדרש להראות כי הפגיעה הנטענת בזכות חוקתית נובעת באופן מובנה מהאמור בחוק, ולא מהאופן בו הוא מופעל על ידי בעל הסמכות. בחינת חוקתיותו של חוק אינה יכולה לצאת מתוך נקודת הנחה כי הגורם המוסמך יעשה שימוש לרעה בסמכויות שהוענקו לו או יפעילן שלא כדין . זאת, מאחר שכל סמכות שלטונית כפופה לזכויות חוקתיות ולכללי המשפט המנהלי – כללים אשר מחייבים כל רשות שלטונית לפעול בדל"ת אמות הסמכות שבידה ואך ורק מתוך שיקולים ענייניים ובהתאם לכללי הצדק הטבעי, ובמסגרת זו להימנע משרירות, מזדון, מהפליה ומהחלטות שאינן סבירות במידה קיצונית." לפי שטיין, "הנחת העבודה היא שבתי המשפט יידעו להתמודד עם תרחיש קונקרטי של פגיעה בזכות, לכשיתגשם, על ידי הענקת סעדים משפטיים פרטניים לנפגע בזמן אמת".
השופט שטיין הדגיש בפסק דינו, כי גם בכובעו כשר הממונה על המשטרה, "השר אינו מוסמך לפעול כגורם פוליטי – עליו לפועל כגורם מינהלי תוך שמירה על ממלכתיות.. התיקון לא הסמיך את השר לפעול מתוך שיקולים זרים, ולכן הוא אינו נגע בפגם חוקתי... התיקון לא שחרר את השר מכלליהם ומכבליהם של המשפט המנהלי". ואולם הסביר כי אין לפסול את החוק כי "ההנחה כי הפעלת סמכויות על ידי שרי הממשלה בהכרח תתבסס על שיקולים זרים ועל מניע פוליטי מפלגתי – אינה מבוססת ואינה יכולה לעומד, הנחה זו תרוקן מתוכן את שלל הסמכויות המוענקות לשרי ממשלה". הוא הדגיש כי התיקון בפקודה – שהשופטים בדעת רוב פסלו – עסק בהתוויית מדיניות כללית בתחום החקירות, "ובוודאי שאינו מסמיך את השר להתערב בחקירה ספיציפית כזאת או אחרת או להורות על פתיחתה. בהיעדר הסמכה, השר ממילא לא יכול לעשות כן".
השופט סולברג גם היה בדעת מיעוט שאין לפסול את החוק - אך ביקר את הליך חקיקת התיקון לפקודה – שנחקק בתוך שבועיים בלבד. "ההליך שבו נחקק התיקון רחוק מלהיות מיטבי, כרחוק מזרח ממערב.. ברור כי התיקון עוסק בהסדרת סוגיה בעלת חשיבות ורגישות ממדרגה ראשונה, כזו הנוגעת לעקרונות יסוד של המשטר הדמוקרטי... בהינתן חשיבות הסוגיה, ראוי היה כי ההליך היה מתנהל בדרך שונה". גם סולברג טען כי יש "קושי משמעותי בבחינה חוקתית המתבססת על הנחה חזקה כי השר יעשה שימוש לרעה בסמכויותיו" ואולם טען כי גם הוא חושש מכך שיכנסו שיקולים פוליטיים בהתווית השר את מדיניות המשטרה, בנוגע למקרים קונקרטיים, בשל הנוסח של החוק. ואולם הוא סבור שיש דרך פרשנית לגבור על חשש זה, כך שהשר לא יוכל להתערב פוליטית בהחלטות קונקרטיות.
ביחס לטענות לפיהן מאז שבן גביר נכנס לתפקיד הוא התערב בשיקול הדעת של המשטרה במקרים מסוימים, כתב סולברג: "אף אם אניח כי בעת שביצע את הפעולות האמורות, אשר ברי כי אינן בגדר מדיניות כללית, סבר השר כי הוא מפעיל סמכויות שהוקנו לו בחוק – יש בכך כדי ללמד לכל היותר, כי השר פירש את החוק באופן שגוי. בית המשפט הוא הפרשן המוסמך של החוק". לדעת המיעוט הצטרפה גם השופטת גילה כנפי שטייניץ.
השופט אלרון סבר אף הוא שאין לפסול את התיקון לפקודה, והבהיר "למען הסרת כל ספק – קידום אנשי משטרה בתוך הארגון לפי מבחן נאמנות הו אפסול ואין לקבלו. כך היה עד התיקון, גם לפי המצב המשפטי הנוכחי". כמו כן גם הוא סבור כי "השר אינו רשאי, לא במפורש, לא במשתמע ולא בכל צורה אחרת להתערב בהחלטות המשטרה ביחס לחקירה קונקרטית. חל עליו איסור מוחלט לעשות כן. חקירה פלילית צריכה וחייבת להתבצע על פי קריטריונים מקצועיים בלבד, על ידי חוקרי משטרת ישראל, ללא כל שיקול זר כזה או אחר".