ועדת החוקה של הכנסת תדון מחר (רביעי) בהצעה החדשה לצמצום עילת הסבירות, לפי מה שמכונה "מתווה סולברג". מה ההצעה אומרת, ואילו כלים יישארו בידי בית המשפט כדי לבקר את החלטות הממשלה? N12 עושים סדר.
מה זו עילת הסבירות?
עילת הסבירות זו עילה שבאמצעותה בית המשפט יכול להתערב בהחלטות של הרשות המבצעת – כלומר הממשלה וכל הגופים שתחתיה – המשטרה, שירות בתי הסוהר, רשות האוכלוסין וההגירה, רשות הטבע והגנים, רשויות מקומיות ועוד ועוד. במסגרת העילה הזו, בית המשפט בוחן אם ניתן משקל ראוי לכל השיקולים הרלוונטיים. אם ההחלטה חורגת מ"מתחם הסבירות", בית המשפט יכול לבטל אותה.
מה זה "מתווה סולברג"?
ההצעה הנוכחית של הקואליציה מפרידה בין החלטות של דרג נבחר – הממשלה, ראש הממשלה או השרים – לבין החלטות של דרג מקצועי. כלומר, בית המשפט עדיין יוכל להשתמש בעילת הסבירות כלפי החלטות של פקידים הכפופים לרשות המבצעת, אבל לא כלפי החלטות של נבחרי הציבור עצמם. ההצעה הזו מתבססת על העמדה שהשמיע בעבר שופט בית המשפט העליון נעם סולברג.
"אם יוגש כתב אישום נגד שר, כבר לא יוכלו לדרוש מרה"מ לפטרו, כי כבר אי אפשר להשתמש בסבירות. בית המשפט ירצה להשתמש בעילה חלופית - אבל כאן זה כבר קשה"
הכלים שיישארו בידי בית המשפט
גם אם עילת הסבירות תצומצם, עדיין יישארו כלים אחרים שבאמצעותם בית המשפט יוכל לבקר את החלטות הממשלה. יחד עם זאת, הכלים האלה לא תמיד יתאימו, כפי שמסביר פרופ' אדם שנער מאוניברסיטת רייכמן: "ברור שזה לא יסיים ביקורת שיפוטית בכלל, אלא חוסם סבירות ויש עילות אחרות, אך ההנחה שהחפיפה בין הסבירות לבין עילות אחרות היא של מאה אחוז - היא לא נכונה".
מידתיות
דוגמה בולטת אחת היא עילה אחרת – מידתיות. בית המשפט משתמש במידתיות כשהוא בוחן החלטות שפוגעות בזכויות אדם חוקתיות. במקרה כזה, בית המשפט מבטל חוקים שבהם הפגיעה בזכויות לא מידתית, או החלטות של הממשלה שנעשות בהתאם להסמכה בחוק.
פרופ' שנער מציין שגם השימוש במידתיות לא יוכל להחליף לחלוטין את עילת הסבירות. "מידתיות מנסה לענות על השאלה לגבי היחס הראוי בין האמצעי לבין המטרה", הוא מפרט. "כלומר, אם אני רוצה להשיג ביטחון, לבנות גדר הפרדה למשל. אני שואל את השאלה אם גדר ההפרדה בצורה שלה אכן מקדמת את הביטחון, אם היה אפשר להשיג אותה רמה של ביטחון עם פגיעה קטנה יותר בזכות של הפלסטינית לקניין או לתנועה. נשאלת השאלה לגבי התועלת והנזק. זה מה שעושה מידתיות".
"סבירות עושה משהו אחר", מוסיף פרופ' שנער. "היא לא שואלת את השאלות בנוגע ליחס בין האמצעי למטרה. היא שואלת את השאלה אם ניתן המשקל הנכון לשיקולים השונים הרלוונטיים. ניקח החלטה לגבי מינוי של אדם, דרעי למשל. נשאל: אם רוצים למנות את דרעי – ניתן משקל מספק לשאלה של אמון הציבור, טוהר המידות וכולי? זאת שאלה שאפשר לענות עליה – האם המינוי של דרעי סביר? אבל אם אני אשאל את השאלה 'האם המינוי של דרעי מידתי?' זאת שאלה שנראית מאולצת".
"המידתיות נועדה להתמודד עם מצבים שבהם המחוקק או הממשלה או גוף אחר פוגע בזכות, ואז השאלה היא אם הפגיעה בזכות היא מידתית" מוסיף שנער. "סבירות לא תמיד עוסקת בשאלה של פגיעה בזכויות, אלא בשאלות כמו איזון בין שיקולים שונים - שיקול של טוהר המידות, שיקול של אמון הציבור, שיקול של יעילות, שיקול של זיהום אוויר".
"מידתיות תופסת חלק מהמקרים האלה של סבירות, אבל היא לא תופסת את כולם. אם למשל הממשלה מחליטה להדיח את גלי בהרב-מיארה, אז אפשר לשאול אם ההדחה הזו סבירה או לא, אבל זה מוזר לשאול אם זה מידתי. הקטגוריה עצמה לא מתאימה לניתוח של המצב", הוא מוסיף.
סמכות
מלבד מידתיות, במקרים מסוימים בית המשפט יוכל להתערב בהחלטות גם בשל סיבות אחרות. למשל, אם שר קיבל החלטה שאינה בסמכותו. "יש עילות מסוימות שיהיו, עילת השרירותיות, עילת השיקולים הזרים, ניגוד עניינים, מתן זכות טיעון וכמובן שיקולי סמכות – אם בכלל הייתה סמכות לקבל החלטה מסוימת", מרחיב פרופ' שנער. "אז כל אלה עדיין יהיו, אבל סבירות לא תהיה קיימת ויש לזה מחיר מסוים. עילות אחרות תופסות דברים מסוימים, אבל סבירות שעוסקת בתוכן ההחלטה, ולא בסמכות או בהליך – לא יהיה אפשר להשתמש בה".
מקרי העבר
מלבד הסוגיות שעוד יגיעו בהמשך לפתחו של בית המשפט, יש כבר שורה של הכרעות והלכות שבהן נעשה שימוש בעילת הסבירות. צמצום עילת הסבירות עשוי לבטל חלק מההלכות האלה. דוגמה אפשרית לכך היא פיטורי שרים שהוגש נגדם כתב אישום. ההלכה נקבעה בפרשת דרעי־פנחסי, כאשר בג"ץ חייב את ראש הממשלה לשעבר יצחק רבין ז"ל לפטר את דרעי ואת פנחסי בשל האישומים נגדם.
"כמובן שביטול או צמצום עילת הסבירות ישפיע גם על זה", מציין פרופ' שנער. "עכשיו אם יוגש כתב אישום נגד שר, לא יוכלו כבר להגיד לראש הממשלה – אתה חייב לפטר אותו, כי כבר אי אפשר להשתמש בסבירות. אז בית המשפט ירצה להשתמש בעילה חלופית, אבל כאן זה כבר קשה. זה בדיוק העניין למה סבירות שונה ממידתיות או עילות אחרות, משום שאין ממש עילה מתאימה לסוגיה הזאת. לכן, לב הסיפור פה מבחינת האפקט של הרפורמה בסוגיה של הסבירות יהיה השאלה של מינויים ופיטורים. זו גם הדרך שלהם לבטל את דרעי-פנחסי כי מעכשיו אם ראש ממשלה לא יפטר שר, אי אפשר יהיה יותר להגיד שזה לא סביר".
פרופ' שנער מתייחס לא רק להכרעה בעניין דרעי בשנות ה־90, אלא גם לפסק הדין האחרון שחייב לפטר אותו מהממשלה הנוכחית בעקבות הרשעותיו: "זה גם חלק מההערכה הפוליטית שאחת הסיבות לקידום של הרפורמה של הסבירות עכשיו זה כמובן כדי להחזיר את דרעי, משום שאם יחזירו את דרעי – בית המשפט לא יוכל להגיד שזה לא סביר, הוא יצטרך למצוא עילה חלופית. אגב, בפסק דין דרעי החדש באמת חלק מהשופטים אמרו שיש את הסיפור הזה של השתקה, כי בשלום הוא טען והציג מצג, ואז שינה אותו, אבל לא כל השופטים אמרו את זה – רק 5 מתוך 11. צריך לראות מה יקרה".
"הצעה יותר מסויגת אבל צריך להיזהר"
ההצעה הנוכחית דורשת אמנם לצמצם את עילת הסבירות, ולא לבטל אותה לחלוטין, אך פרופ' שנער מזהיר מפני השלכות רחבות יותר. "זו הצעה יותר מרוככת מאשר ביטול הסבירות באופן כללי, ויש בה היגיון, אבל אני חושב שצריך לשים לב לשני סייגים למה צריך להיזהר", הוא טוען. "קודם כל מאוד קל להפוך החלטה של פקיד, של דרג מקצועי, להחלטה של דרג נבחר. מה הבעיה להגיד שכל מיני החלטות שפקידים היו מקבלים, למשל מנכ"לים או סמנכ"לים או ראשי אגפים – נעביר אותן לשר עכשיו, והשר פשוט יחתום עליהן".
"אם אתה מאמץ את ההבחנה הזאת בין דרג נבחר לדרג מקצועי, אין שום מניעה להפוך הרבה מאוד החלטות להחלטות של דרג נבחר, לפחות מבחינה פורמלית, כדי לחסן אותן מביקורת שיפוטית", מזהיר שנער.