לפעמים נדמה כי עולם התכנון הישראלי נע סביב עצמו במעגלים: לפני שנה היינו עדים להחלטה על הארכת תוקפה של תמ"א 38 בשנה, כך שתסתיים ב־1 באוקטובר 2023, כדי להימנע ממצב שבו התוכנית תסתיים לפני שישנה חלופה ראויה ומתפקדת. שנה עברה, ואנחנו באותו מקום: חלופת שקד ממתינה לאישור סופי, והאישור עוד לא ניתן.
המצב הנוכחי, כשישה חודשים לפני תאריך תפוגתה של תמ"א 38, מעורפל למדי: חלופת שקד לתמ"א 38 (תיקון 139 לחוק התכנון והבנייה) כבר אושרה בכנסת הקודמת רגע לפני פיזורה, והתקנות ליישומה כבר נכתבו, אך אלו ממתינות לחתימת מ"מ שר הפנים, מיכאל מלכיאלי, כדי להפוך לרשמיות. לצדה ניצבת חלופה חדשה־ישנה שנכנה אותה כאן "חלופת גולדקנופף".
חלופת שקד מאפשרת התחדשות עירונית בעיקר במתווה הריסה ובנייה, ומעניקה ליזם 400% זכויות בנייה (ועד 550% במקרים מיוחדים). עוד היא מאפשרת, בין היתר, קידום "תוכנית + היתר" או רישוי מהיר, מהלך שבמסגרתו ניתן לקדם את התב"ע ואת היתר הבנייה יחד. התוכנית הזו יצאה לדרך עוד בימיו של שר הפנים אריה דרעי, בשנת 2020, והמשך קידומה, עד לאישור הכנסת, נעשה על ידי שרת הפנים לשעבר איילת שקד.
"הבעיה היא שתוכנית שקד מתווה קווים כלליים, וכל ועדה מקומית צריכה לקבוע באופן רשמי כיצד היא מיישמת אותה בפועל", אומר עו"ד זיו גרומן, בעל משרד גרומן ושות' עורכי דין המתמחה בנדל"ן ובהתחדשות עירונית. "למיטב ידיעתי, אין עדיין ועדה אחת שיודעת באמת מה היא רוצה לעשות עם חלופת שקד.
"יש לי פרויקטים שבהם כבר החתמנו את הדיירים על תמ"א 38, והכנסנו כחלק מהחוזה את האפשרות לחלופה שתבוא במקומה. לאחת הוועדות המקומיות כבר הגשנו את הבקשה להיתר לפני כשנה וחצי, ובכל פעם דוחים אותנו ואומרים שעדיין אין להם עמדה בנושא. מעכבים את ההיתר, כי פשוט לא יודעים איך להתמודד עם זה".
לדברי עו"ד ישי איציקוביץ', שותף וראש מחלקת עסקאות נדל"ן במשרד אגמון עם טולצ'ינסקי, חוסר האונים בא לידי ביטוי מכל צדדי עולם התכנון: "הרשויות, אבל גם אדריכלים ומהנדסים, לא יודעים איך לעכל את זה, איך ליישם את החלופה בפועל", הוא אומר. "דברים כאלה דורשים זמן, תקופת הטמעה, למידה מטעויות, וכרגע שום דבר מאלו לא נעשה כי התוכנית עוד לא מיושמת בשטח".
הרשויות המקומיות: תוכניות עצמאיות
ישנן עיריות שכבר הכינו, במהלך עצמאי, תוכניות משלהן להחלפת תמ"א 38. מדובר בתוכניות שיצאו לפועל מכוח סעיף 23 לתמ"א 38, המאפשר גיבוש תוכנית מתאר לכל העיר על בסיס התמ"א, או בכאלו שיצאו לדרך מכוח האפשרות להאריך את התמ"א בתחום העיר לשלוש שנים נוספות, קרי עד 2026. עד כה רק כמה רשויות גדולות גיבשו תוכנית כזו באופן רשמי - ביניהן תל אביב עם תוכנית הרובעים, חולון עם תוכנית ח/619 וירושלים. שר הבינוי והשיכון יצחק גודלקנופף אף הצהיר השבוע כי יפעל להארכת המועד האחרון להגשת התוכניות העירוניות המחליפות את תמ"א 38, עד מאי 2024, לטובת עיריות שלא יספיקו לעשות זאת עד מאי השנה.
החלופה החדשה: היתר בלי תוכנית
ברקע החשש מוואקום שייווצר כאשר תמ"א 38 תסתיים, "צצה" השבוע חלופה נוספת: "חלופת גולדקנופף לתמ"א 38". בפועל, החלופה הזו היא גברת מעט מוכרת, בשינוי אדרת: הרעיון שלה הוא קידום תוכניות עירוניות, בשיתוף הרשויות עצמן, שיאפשרו חידוש וחיזוק בניינים בודדים בתחומיהן.
חלופת גולדקנופף היא מהלך המבוסס על תוכנית ה"התחדשות הבניינית" של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, שקידמה אותה בעצמה מרגע שהוחלט על סיומה של תמ"א 38. השבוע הכריז עליה מנכ"ל הרשות, עו"ד אלעזר במברגר, בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת. 
החלופה הזו תאפשר הוצאת היתר ללא צורך בגיבוש תוכנית קודם לכן, כדי לחדש בניין בודד, עניין שיחסוך שנים. גם היא בנויה על כך שכל עיר תאשר קודם תוכנית משלה, ותוכנית אחת מסוג זה כבר הופקדה ברמלה, ובה פוטנציאל לכ־3,000 יח"ד חדשות; תוכניות נוספות בשלבים שונים מקודמות ב־17 ערים נוספות. ברשות מעריכים כי הפוטנציאל המקסימלי לתוספת יח"ד בערים אלו הוא יותר מ־624 אלף יח"ד, ושואפים לאשר תוכניות כאלו בכ־30 ערים.
"יהיו חייבים להאריך את תמ"א 38"
"תמ"א 38 נכשלה, וכולם יודעים את זה", אומרת דלית זילבר, לשעבר מנכ"לית מינהל התכנון, ומי שהייתה ממובילות המהלך לביטול התוכנית. "את מה שהייתה צריכה לעשות היא לא עשתה. צריך לתת לה להסתיים, לחלופת שקד לצאת לדרך - ולשוק להסתדר תוך כדי תנועה. הרשויות הכינו תוכניות כוללות שמציעות תכנון כולל, ראייה מרחבית, יותר זכויות בנייה, אינטנסיביות סביב התחבורה ציבורית. אפשר ורצוי להתקדם גם איתן".
"החטא הקדמון היה שהחליטו על ביטול תמ"א 38 מבלי שבדקו בכלל שחלופת שקד עובדת", אומר מנגד עו"ד גרומן. "אם לא תהיה הארכה, כל עיר שהכינה תוכנית כוללנית כמחליפה לתמ"א, תמשיך לתפקד, ומי שלא - תיפגע באופן משמעותי. ההערכה שלי היא שבשלב כלשהו אנשים יבינו שחייבים להאריך את תמ"א 38".
באשר לחלופת גולדקנופף, עו"ד גרומן ציין - עוד טרם ההכרזה לגביה השבוע - כי לפוליטיקאים יהיה קשה לקבל את חלופת שקד בשמה הנוכחי. "מישהו יחתום על חלופה שנקראת חלופת שקד, על שם שרה קודמת? אין פוליטיקאי שיסכים לזה".
"הארכה של התמ"א היא הדבר הנכון לעשות כרגע - ורצוי שתהיה עד 2026", מצהיר גם עו"ד איציקוביץ'. "מאחר שחלופת שקד מתעכבת כבר כשנה וחצי מעבר למתוכנן, אני חושב שזה נדרש. ייווצר פה ואקום גדול: לא יהיו כל היתרי בנייה והתחלות בנייה, אלו שתמ"א 38 בכל זאת נתנה עד היום. נישאר בלי כלום, ולהערכתי זה יוביל לשנתיים של קיפאון".
האדריכלית אורנה אנג'ל, יו"ר התאחדות האדריכלים, מסכימה עם דבריה של זילבר. "אין צורך בהארכה נוספת של תמ"א 38 במתכונתה הישנה", היא אומרת. "כבר ברור שזו לא החלופה התכנונית האידיאלית ברמה העירונית. הארכה של התמ"א שוב ושוב רק כי היא מוכרת ורגילים לעבוד איתה, משולה להוספת גלגלי עזר לאופניים משוכללים יותר. זה מיותר ולא מסייע".
באשר לחלופת גולדקנופף מציינת אדריכלית אנג'ל כי היא "קובעת מנגנון שנותן סל זכויות לכל מגרש, תוך התייחסות תכנונית לכל האזור שבו נמצא המגרש. כל רשות מובילה את זה לפי הצרכים שלה, וכך צריך להיות".
תגובה: יש הוראות מעבר, ואין צורך בהארכה
במינהל התכנון, אשר מוביל את המעבר מתמ"א 38 לחלופת שקד, מדגישים: "המינהל אינו סבור כי יש צורך בהארכת תמ"א 38. החלופה שעברה בתיקון 139 לחוק התכנון והבנייה תקפה, וניתן לקדם מכוחה תוכניות בסמכות מקומית. תקנות פרק הרישוי המהיר יועברו בקרוב לפרסום להערות הציבור, ואנו מקווים כי יאושרו בהקדם". במינהל מדגישים כי "התמ"א פוקעת באוקטובר, עם הוראת מעבר בנוגע לכל בקשה להיתר שתוגש עד מועד זה". המשמעות: כל בקשה להיתר מכוח תמ"א 38 שתוגש לפני 1.10.2023 - תקודם גם לאחר פקיעת התוכנית.
יו"ר מטה התכנון הלאומי, נתן אלנתן, אמר אתמול (ב') בהקשר זה בכנס פסגת ההתחדשות העירונית של מרכז הנדל"ן כי תמ"א 38 לא תוארך מעבר לתאריך התפוגה הנוכחי שלה. "רשויות שמקדמות תוכניות חלופיות יקבלו ארכה מסוימת להגשתן עד תחילת פברואר 2024, והתמ"א בהן תוארך מעבר לתאריך זה. רשות שלא תגיש תוכנית כזו עד אז - התמ"א תתבטל אצלה בסוף פברואר 2024. המשמעות היא שבתוך עשרה חודשים צריך להגיש תוכנית עירוניות שיחליפו את תמ"א 38, אם לא - התמ"א מתפוגגת. עד תחילת פברואר הבא הרשויות שהתהליך בהן החל, אמורות להספיק להגיש תכניות כאלו. מי שלא יספיק, יצטרך לפעול לפי חלופות אחרות שיש בנמצא. באשר לתקנות תיקון 139 לחוק התכנון והבנייה - אני מאמין שבעוד חודש התקנות יאושרו".