המשפט המנהלי נועד להגן על תושבי המדינה מפני שרירות שלטונית ולחייב את הרשות המבצעת לפעול כ״נאמן״ של הציבור. כללי המשפט המנהלי הישראלי נקבעו, רובם ככולם, בפסיקתו של בית המשפט העליון – באופן דומה לזה שבו כללי המשפט המנהלי האנגלי, ממנו שאב המשפט הישראלי השראה, התפתחו על ידי בתי המשפט של אנגליה. הם כוללים, בין היתר, כללים המחייבים כי כל פעולה שלטונית תהיה חוקית ובתוך גדר הסמכות שהחוק העניק לממשלה, כי ההחלטה לבצע את הפעולה השלטונית התקבלה בהליך תקין – לאחר שמקבלי ההחלטה קיימו את החובות הפרוצדורליות שהחוק דורש, מבלי שהם פעלו בניגוד עניינים, ולאחר שהם בנו תשתית עובדתית מתאימה – וכי ההחלטה עצמה מבוססת על הפעלה סבירה ומידתית של שיקול דעת שלטוני.

סיקור N12:

עילת הסבירות - שלכם ובשבילכם

עילת הסבירות – או בשמה האחר, עילת אי-הסבירות הקיצונית – ממלאת שני תפקידים קריטיים בתוך מארג זה של הגנה על האזרחים מפני ניצול לרעה של כוחו של השלטון: ראשית, היא מיועדת למנוע מצב שבו השלטון קיבל החלטה בלתי הגיונית בעליל, מטעמים קפריזיים, וזאת מבלי שהוא ניסה ברצינות לאזן בין מכלול השיקולים הרלוונטיים להחלטה. כך למשל, יש לצפות כי בבואה להחליט היכן למקם שדה תעופה חדש, תיתן שרת התחבורה משקל רב יחסית לשיקולים של השפעה על איכות החיים של התושבים המתגוררים בסמוך לשדה ושל הצרכים התחבורתיים של הנוסעים העתידיים, ומשקל נמוך יחסית לשיקולים אחרים, כמו פערים קטנים בשווי הקרקע שאותה על המדינה להפקיע לטובת הפרויקט. בבסיס ההפעלה של עילת הסבירות במקרים כאלה מצויה התפיסה כי הכוח השלטוני ניתן לממשלה על מנת להפעילו לטובת תושבי המדינה, וכי החובה להצביע על השיקולים שבסיס ההחלטה מבטיחה כי הממשלה אכן תשקול בצורה אחראית את השיקולים הרלוונטיים.

במילים אחרות, העיקרון הדמוקרטי המצדיק מתן כוח לשלטון אך ורק על מנת שהוא יפעילו לטובת האזרחים תומך בבחינה חיצונית של השיקולים העומדים בבסיס הפעלת הכוח השלטוני. חשוב להדגיש, עם זאת, כי לפי עילת הסבירות הנהוגה בישראל, בית המשפט לא יפסול את ההחלטה השלטונית בכל מקרה שבו השופטים לא מסכימים עם ההחלטה השלטונית, אלא אך רק במקרים שבהם האיזון בין השיקולים שנשקלו בפועל הוא בלתי סביר באופן קיצוני – קרי, אם מדובר בהחלטה ששום רשות שלטונית סבירה לא הייתה מקבלת.

בנוסף, במקרים רבים קשה להוכיח בפועל את התקיימותם של פגמים מסוימים בהליך שקדם להחלטת הרשות השלטונית או בשיקולים שבבסיסה, שהובילו לתוצאה שנראית בעייתית מאוד. ייתכן למשל, כי הסיבה האמיתית להחלטה (ההיפותטית) התמוהה של השרה לגבי מיקום שדה התעופה נעוץ בשיקול זר (דוגמת פנייה דיסקרטית אליה מטעמו של חבר ילדות, שצפוי להרוויח כספים רבים מהפקעת הקרקעות עבור הקמת השדה) שהכריע את הכף, למרות קיומם של שיקולים נוגדים כבדי משקל. השימוש בעילת הסבירות נועד לספק הגנה נוספת לאזרחים מפני הפעלה פסולה של סמכות שלטונית במקרים שבהם קשה או בלתי אפשרי לאתר את הפגם הנסתר – אשר יכול לעלות כדי שחיתות שלטונית של ממש. במקרים שבהם ההחלטה אינה סבירה באופן קיצוני, היא תיפסל בבית המשפט גם אם לא יתברר המניע הפסול שהוביל את השרה לאזן באופן מעוות בין השיקולים השונים.

המשמעות של ביטול עילות הסבירות ביחס לכל החלטותיהם של נבחרי ציבור היא אפוא דילול משמעותי של ההגנות שמערכת המשפט מעניקה לאזרחי ישראל נגד החלטות שלטוניות פסולות. בכל מקרה שבו החלטה שלטונית התקבלה על ידי שר בממשלה, הרשות השלטונית תוכל לקבל החלטות מעוותות – לעיתים ממניעים סמויים פסולים או מושחתים – ומבית המשפט יישלל הכוח להגן על טובת הציבור. יתרה מזאת, ביטול העילה ישלול תמריץ חשוב מהרשות להבנות את החלטותיה באופן שיביא לכלל ביטוי שקילה רצינית של כל השיקולים הרלוונטיים. לביטול העילה תהיה אפוא השפעה דרמטית על איכות ההחלטות השלטוניות המתקבלות בישראל.

סמכות שלטונית בלי מגבלות חיצוניות

יש הטוענים שביטול עילת הסבירות אינו צעד דרמטי, שכן החוק המוצע אינו חל על החלטות של דרג מקצועי (אלא רק דרג נבחר) וכי לרשות האזרחים עומדות עדיין הגנות אחרות, כגון מידתיות. קיימת גם טענה כי בית המשפט הפעיל את עילת הסבירות בצורה אקטיביסטית מדי. טענות אלה אינן משכנעות במיוחד: לשר תהיה האפשרות ״לחסן״ החלטות רבות של הדרג המקצועי מביקורת שיפוטית על בסיס עילת הסבירות באמצעות אימוץ ההחלטות של הפקידים במשרד שלו כהחלטתו שלו. כתוצאה מכך, ביטול העילה יוביל להחלשה דרמטית של ההגנות המשפטיות של האזרחים נגד רוב רובן של פעולות השלטון. בנוסף, הגנת המידתיות רלוונטית רק מקרים שבהם נפגעה זכותו של אזרח מסוים. אין לה השפעה במקום שבו נפגע אינטרס ציבורי כללי (כגון האינטרס שממלאי תפקיד בשירות המדינה לא יהיו בלתי מתאימים בעליל לתפקידם, או האינטרס הציבורי ששדה תעופה לא יוקם במקום בלתי הגיוני בעליל). באשר לטענת ה״אקטיביזם השיפוטי״, הרי שגם אם אפשר לבקר החלטות ספציפיות של בית המשפט על כי התערבו יתר על המידה בהחלטות הממשלה, ההצעה לבטל את עילת הסבירות שקולה לשפיכת התינוק עם מי האמבט, באופן שיוביל להפעלת סמכות שלטונית כמעט בלי מגבלות חיצוניות.

הרפורמה המשפטית - כל מה שצריך לדעת על תכנית לוין

השורה התחתונה היא שביטול עילת הסבירות יוביל לריכוז עוד כוח שלטוני רב בידי הרשות המבצעת – שכבר היום נהנית מכוח עצום כתוצאה משליטתה בפועל בכנסת. הדבר יאפשר לה להפעיל סמכויות רבות וחשובות בצורה שרירותית, על בסיס מניעים מפוקפקים. יש בכך משום שחיקה משמעותית של הרעיון שבבסיס המשפט המנהלי, לפיו על הרשות הציבורית לפעול כנאמן של הציבור, וצעד בכיוון כזה הוא צעד המתרחק ממערכת איזונים ובלמים ראויה העומדת בבסיס משטרים דמוקרטיים, שנועדה להבטיח כי בעלי הכוח השלטוני – דרג נבחר ומקצועי – לא ינצלו לרעה את הכוח הרב העומד לרשותם.

מעבר לכך, במדינה המתמודדת עם בעיות קשות של שחיתות שלטונית ושבהיסטוריה הקצרה שלה כבר נרשמה שורה ארוכה של שרים ופקידים בכירים שהועמדו לדין והורשעו בעבירות של טוהר מידות – הרי שביטול עילות הסבירות תיצור ״פרצות חדשות״ בתהליכי קבלות החלטות שלטוניות אשר תקראנה ל״גנבים חדשים״. כמו חלקים אחרים ב״רפורמה המשפטית״ של השר יריב לוין וחה״כ שמחה רוטמן, הציבור הישראלי והדמוקרטיה הישראלית ייפגעו כתוצאה מהמשך הניסיונות להעניק עוד ועוד כוח לשלטון ולרסק את מנגנוני האיזון והבקרה שנועדו למנוע צבירת כוח בלתי מוגבל ברשות המבצעת, ולהתמודד עם הנטייה של כוח בלתי מוגבל להוביל להתגברות השחיתות השלטונית.

>>> פרופ' יובל שני הוא עמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה ופרופסור למשפטים באוניברסיטה העברית