מעשיה של הרשות המבצעת ומעשיהן של רשויות מנהליות אחרות ניתנים לפסילה על ידי הרשות השופטת בשל סיבות רבות. בראש הסיבות הללו יש להציב, כמובן, את שלילת מעשי הרשות בשל אי חוקיותם. מטבע הדברים, במדינה מתוקנת הרשויות, הנבחרים ויתר הפועלים מטעמם כפופים לחוק כיתר המשתתפים בהוויה החברתית.
- ועדת החוקה דנה בביטול עילת הסבירות לנבחרי ציבור
- נקבע המועד שבו הכנסת תבחר את הנציג הנוסף בוועדה לבחירת שופטים
- ראשי המחאה נגד המהפכה המשפטית: ביום שני הבא - מחאה בנתב"ג
- החוק להחלשת היועמ"שים הונח על שולחן הכנסת
- ביטול עילת הסבירות: המשנה ליועמ"שית הזהיר מ"פגיעה חמורה"
המשפט המנהלי שהתפתח בישראל ובמדינות אחרות מאפשר לרשות השופטת לפסול את מעשי הרשות - ובכלל זה חקיקת משנה לסוגיה - בשל עילות רבות נוספות, שהבולטות ביניהן: חריגה מסמכות, שיקולים זרים, אפליה וכיוצא באלה. מן הראוי להדגיש כי פסילת פעולות על סמך העילות הללו אינה מעוגנת, בדרך כלל, בחקיקה והיא נקבעה באמצעות החלטות של בתי המשפט. עוד ראוי להדגיש כי כיום רבים אינם חולקים על הצורך לדבוק בעקרונות הללו. גם הצעות הרפורמה המשפטית אינן כופרות בשימור כל העילות הללו. עם זאת, הנחרצים ביותר בקרב מבקרי הרשות השופטת מביעים לעיתים הרהורים על הפרשנות הרחבה הניתנת לעילות האמורות, שמהותן עמומה למדי.
למונח "סבירות" משמעויות רבות בתחומי המשפט השונים. הכול יודעים, למשל, את הצורך להוכיח את אשמתו של נאשם בעבירה פלילית "מעבר לכל ספק סביר". אין צורך להכביר מילים על הזלזול הגס בכלל הזה בישראל. בשורות אלה נדון בקצרה בשימוש ב"עילת הסבירות" בתחום המשפט המנהלי.
יש הקושרים את מקור השימוש בעילת הסבירות בפסיקה של הלורד רסל, במקרה של קרוז נגד ג'ונסון מ-1898. למעשה, החלטה זו קשרה את עילת אי הסבירות בעניין האלפיה המעמדית ובקביעות שנעשו ללא סמכות. לעירוב הזה בין עילות השונות זו מזו, לכאורה, משמעות רבה. גם בוויכוח הניטש כיום בולט הטשטוש, המכוון או התמים, בין העילות השונות לביקורת השיפוטית על הרשות המבצעת. וזאת, הן בקרב אנשי המקצוע המובהקים והן בקרב ההדיוטות.
בפסק הדין וודנסבורי מ-1947 קבע המשפט האנגלי שהחלטה מנהלית בלתי-סבירה היא החלטה ששום אדם סביר, הפועל בסבירות, היה יכול לקבל אותה, אף אם ההחלטה היא חוקית ונעשתה בסמכות. על אף הניסוח החריף הזה, שנהוג לצטט לעיתים קרובות, הקביעה מהו "אדם סביר" ו"החלטה בלתי סבירה" ("בעליל" או "באורח קיצוני") נותרת בידי השופטים. האם שיקול דעתו של שופט מובטח שיהיה סביר יותר משיקול דעתו של בעל סמכות – בפרט אם בעל הסמכות הוא חבר ממשלה הנתון לפיקוח הפרלמנט?
אחד מפסקי הדין המפורסמים ביותר שסימנו פרשת דרכים בנושא הסבירות הוא "בג"ץ דפי זהב נגד רשות השידור" מ-1980. הגם שהעתירה נדחתה, הציגו השופטים גישות מנוגדות באורח קוטבי. "השופט השמרן" משה לנדוי הסביר אומנם שבהיעדר ביקורת שיפוטית עלולה רשות מנהלית לנהוג בשרירותיות, אך בה בעת הצביע על הסכנה של חדירת השופטים לתחום סמכותו של בעל הסמכות והדגיש ששימוש ב"עילת הסבירות" חייב להיתמך בעילות אחרות. השופט אהרן ברק, שלדעתו חברה השופטת מרים בן פורת, טען שסבירות יכולה להיבדק באורח אובייקטיבי ושאין חובה לסמוך את עילת חוסר הסבירות בעילות אחרות.
שימוש בלתי סביר בעילת הסבירות
תקצר היריעה מסקירת אינספור המקרים בהם השתמשו השופטים ב"עילת הסבירות" באורח בלתי-סביר בעליל. על כך הצביעו מומחים רבים וביניהם פרופ' דניאל פרידמן, פרופ' יואב דותן, פרופ' רות גביזון ז"ל ורבים אחרים. זאת ועוד, כפי שהסבירה פרופ' טליה איינהורן בוועדת חוק חוקה ומשפט, לשימוש הקיצוני בעילת הסבירות במדינת ישראל אין אח ורע בעולם.
אחד המקרים הבולטים לשימוש חריג היה קביעת "הלכת דרעי-פנחסי" בשנת 1993. נגד השר דרעי וסגן השר פנחסי הוגשו כתבי אישום פליליים. היועץ המשפטי לממשלה יוסף חריש דרש מראש הממשלה יצחק רבין לפטר את השניים משום שסבר שהמשך כהונתם הוא "בלתי סביר". רבין סירב. לאחר שחריש עמד על דעתו, ביקש רבין להציג את עמדתו בפני בית המשפט בסיוע משפטי אחר. הוגשו שתי עתירות נפרדות בעניין זה שביקשו מבית המשפט לחייב את רבין לקבל את דרישתו של חריש. ההכרעה בעניין דרעי נכתבה על ידי השופט מאיר שמגר. ההכרעה המנוסחת בנחרצות רבה יותר בעניין פנחסי נכתבה על ידי אהרן ברק. נקבעו אז כמה הלכות מסמרות שיער:
- דעתו של היועץ המשפטי לממשלה מחייבת את הממשלה בכל עניין ודבר.
- ראש הממשלה אינו זכאי לייצוג משפטי חלופי וייוצג על ידי היועץ המשפטי לממשלה, הגם שדעתו הפוכה.
- הגשת כתב אישום נגד שר או סגן שר מחייבת את פיטוריהם, אף שלדבר אין שום סימוכין בחוק או בתקדימים הנכונים לאותה תקופה.
'חוק יסוד: הממשלה' בגרסתו האחרונה מ-2001 קבע במפורש כי רק לאחר שהורשעו בפסק דין בתנאים שהוגדרו במדויק חייבים ראש הממשלה, שרים וסגני שרים להתפטר מתפקידיהם. בעת שהתקיימו הדיונים על קבלת החוק הסביר שר המשפטים יוסף (טומי) לפיד כי בשום פנים ואופן אסור לאפשר ל"פקיד" (היועמ"ש) לבצע חילופי שלטון באמצעות הגשת כתבי אישום. ברם, הלשון הברורה של החוק לא נחשבת כמחייבת על ידי השופטים. במהלך דיון שנערך השנה גערה הנשיאה אסתר חיות באחד הצדדים בהסבירה כי "הלכת דרעי-פנחסי חיה וקיימת". הנשיאה לשעבר דורית בייניש, שייצגה את חריש בבג"ץ מ-1993, הסבירה במאמר מכובד שפורסם השנה כי השינוי בחוק לא שינה את המצב: "...הדעה שהתקבלה על דעת רוב שופטי בית המשפט העליון היא שהלכת דרעי-פנחסי לא בוטלה והיא בתוקף...".
במאמר המתייחס לשאלת הסבירות והנושא את הכותרת (האירונית) "על ערכים סובייקטיביים ושופטים אובייקטיביים", שהתפרסם ב-2019, קבע שופט בית המשפט העליון נעם סולברג:
"התוצאה היא, שבית המשפט מכריע בשאלות שבמחלוקת על פי דעותיהם ותחושות הצדק של שופטי ההרכב. החשש הוא שדבר זה עלול להביא לוויתור על כל אמות מידה משפטיות אובייקטיביות"
במאמר שפורסם בתחילת 2022 תהה סולברג: "בחלוף שנות-דור, אני שואל אם אין מקום לשוב ולעיין מחדש בהלכת דרעי-פנחסי, בפרט בראי עילת הסבירות? האם בשנים הרבות שחלפו מאז ועד היום לא הראינו לדעת כי בהיעדר תורת הפעלה סדורה וברורה לעילת הסבירות, עלול ההליך השיפוטי לאבד מן הממד האובייקטיבי המאפיין אותו?".
סולברג אינו השופט העליון היחיד המצדד בצמצום עילת הסבירות. עם זאת, יש עניין מיוחד בדעתו כי הוא נחשב לאבי הרעיון למנוע את השימוש בעילת הסבירות לגבי החלטות של נבחרים, אך להותיר את אפשרות השימוש בה לגבי גורמי מינהל שאינם נבחרים. ההצעה הנוכחית, הנידונה בוועדת החוקה של הכנסת, היא להוסיף את המשפט הבא ל'חוק יסוד: השפיטה':
"...מי שבידו סמכות שפיטה על פי דין, לרבות בית המשפט העליון, לא ידון ולא ייתן צו נגד הממשלה, ראש הממשלה, שר משריה או נבחר ציבור אחר..."
האם צמצום השימוש בעילת הסבירות יתקן את מערכת היחסים המעוותת בין רשויות השלטון בישראל? ספק גדול. רמז ברור לעניין זה נתן פרופ' אהרן ברק בריאיון בוועידת "מקור ראשון" ב-2019. הוא הבהיר שאכן קיימות בעיות בשימוש במונח סבירות בתחום המשפט המנהלי והסביר שאינו מתנגד להמרת השימוש בעילת הסבירות בהרחבת השימוש ב"עקרון המידתיות". במילים אחרות, מדובר בוויכוח סמנטי. ניתן להמיר מונח עמום אחד במונח עמום אחר ובלבד שהסמכויות שנטלה לעצמה הרשות השופטת יישארו על כנן. נמצאנו למדים כי השימוש שנעשה כיום בעילת הסבירות, ממש כשימוש בתעלולי האקטיביזם השיפוטי האחרים, הוא בלתי סביר בעליל, נעשה בניגוד לחוק החרוט, בהיעדר סמכות, מתוך שיקולים זרים, ואגב אפליה כלפי גורמים שאינם לרוחו של "הציבור הנאור".
>>> אברהם דיסקין הוא פרופסור אמריטוס במחלקה למדעי המדינה באוניברסיטה העברית בירושלים