מהם גבולות ימיים?
המשפט הבין-לאומי מקנה לכל מדינה השוכנת בסמוך לחוף ים זכויות משפטיות מסוימות במי הים ובקרקע הים הסמוכים לחוף. רצועת הים הקרובה לחוף (12 מייל ימיים) מכונה ים טריטוריאלי, ובה יש למדינה החופית זכויות ריבוניות, לרבות הזכות להחיל את חוקיה על השטח ולמנוע כניסה אליו של כלי שיט זרים (בכפוף לכמה חריגים). מעבר לכך, ישנה רצועה של מים כלכליים ושל קרקעית הים ("מדף יבשתי") שיכולה להשתרע למרחק של 200 מייל ימי מהחוף, בה למדינה החופית זכות בלעדית לנצל את משאבי הטבע או להעניק זיכיון לגורם פרטי או ממשלתי אחר לנצל את משאבי הטבע. בשטחי המים הכלכליים ובקרקעית הים המצויים מחוץ לים הטריטוריאלי אין למדינה החופית ריבונות, והיא אינה רשאית להחיל שם באופן מלא את חוקיה.
במקרים רבים, השטחים הימיים שמדינה אחת תובעת לעצמה חופפים עם שטחים ימיים שמדינה אחרת תובעת לעצמה. על מנת להסדיר את התביעות המתנגשות – ולייצר אגב כך את הוודאות הכלכלית הנחוצה למשוך משקיעים זרים לפעול בשטחים הימיים הללו ולסייע בניצול משאבי הטבע המצויים בהם, מדינות נוטות להגיע להסכמים לתיחום הגבולות הימיים ביניהן. כך למשל, ישראל וקפריסין הגיעו בשנת 2010 להסכם בדבר גבולות ימיים, התוחם את המים הכלכליים של ישראל וקפריסין במרחק הנע בין 70 ל-110 מייל ימי מהחוף הישראלי.
מה צפוי לכלול הסכם הגבולות הימיים בין ישראל ללבנון?
מאז תחילת העשור הקודם מתקיים, ברמות שונות של אינטנסיביות, משא ומתן בין ישראל ללבנון, באמצעות תיווך בין-לאומי, על מנת לתחם – ולו באופן חלקי - את הגבולות הימיים ביניהן. לפי פרסומים בתקשורת, שני הצדדים קרובים לקבל את הצעת הפשרה של המתווך האמריקני, עמוס הוכשטיין, אשר כוללת את שימור הסטטוס-קוו באזור הסמוך לחוף (כלומר, הכרה לבנונית ב"קו המצופים" – קו ביטחוני באורך 5 ק״מ מן החוף שישראל סימנה במצופים לאחר הנסיגה שלה מלבנון), ותיחום גבולות האזורים הכלכליים של שתי המדינות, באופן שישאיר את רוב שטח מאגר הגז הטבעי קאנא בשטח הימי הלבנוני. נגד הוויתור על חלק משטח הים הכלכלי שישראל תבעה לעצמה בעבר, ישראל תקבל חלק מההכנסות שיגיעו ללבנון בפיתוח מאגר הגז הטבעי (כ-17% מהרווחים). העברת הכספים לישראל תתבצע, ככל הנראה, דרך הזכיין הצרפתי לו לבנון הקצתה את זכויות שאיבת הגז הטבעי באזור (חברת טוטאל אנרג׳יז).
מי מוסמך לאשר את ההסכם בישראל?
ככלל, הממשלה היא הגוף המוסמך בישראל להתקשר בהסכמים בין-לאומיים. כלומר, הממשלה היא המוסמכת לשאת ולתת בשם מדינת ישראל ולחתום על הסכמים בין-לאומיים, וכן המוסמכת לאשרר אותם. החוק אינו דורש את אישור הכנסת לפני ההתקשרות בהסכמים כאלו, אם כי קיים נוהג לפיו הסכמים מדיניים חשובים – כגון הסכמי שלום – מובאים לאישור מליאת הכנסת לפני או אחרי עריכתם. ההחלטה אם להעביר את ההסכם לאישור הכנסת או לא מצויה בידי הממשלה, ואין אמות משפטיות ברורות להפעלת הסמכות הזו. לצורך השוואה, הסכמי תיחום הגבולות הימיים עם ירדן ועם קפריסין לא הובאו לאישור הכנסת, אך הסכמי אברהם הובאו לאישורה.
יש לציין גם כי תקנון הכנסת ותקנון הממשלה מחייבים להביא הסכמים בין-לאומיים לידיעת חברי הכנסת שבועיים לפני אישורם בממשלה, אך כי ניתן לסטות מחובה זו מטעמי סודיות ודחיפות. יתר על כן, ראש הממשלה רשאי לפי התקנון הממשלה להעביר במקרים מיוחדים הקשורים לביטחון המדינה וליחסי החוץ שלה את אישור ההסכם ממליאת הממשלה לקבינט המדיני-ביטחוני.
האם נדרש לאשר את ההסכם במשאל עם?
לאחרונה נטען על-ידי כמה חברי כנסת מהאופוזיציה כי יש להביא את הסכם הגבולות הימיים עם לבנון למשאל עם ועתירות בנושא בהן עלתה טענה זו תלויות ועומדות בפני בג״ץ. הטענה של חברי הכנסת מתבססת על 'חוק יסוד: משאל עם' המחייב להביא למשאל עם החלטה של הממשלה או הכנסת לוותר על שטחים ישראלים ריבוניים (או לאשר החלטה כזו ברוב של 80 חברי כנסת). ככל שההסכם עם לבנון כולל ויתור על מים כלכליים, הרי שנדמה כי אין ממש בטענה, שכן המים הכלכליים בהם מדובר אינם בריבונות ישראל והם אינם כפופים כלל ל"משפט, שיפוט ומנהל" של מדינת ישראל (זו הנוסחה המגדירה ריבונות המופיעה בחוק יסוד: משאל עם). ככל שההסכם כולל גם שינוי של קו הגבול של הים הטריטוריאלי – הטענה של הח"כים רצינית יותר, אם כי גם אז לא ברור אם מדובר במקרה זה בוויתור על שטחים קיימים או על סימון קו גבול באזור בו הוא טרם נקבע באופן מחייב מבחינת המשפט הבין-לאומי (באמצעות הסכם גבול). כמו כן, לא ברור גם אם חוק היסוד נועד לחול בכלל על ויתורים על שטחים ימיים.
האם ממשלה יוצאת רשאית לחתום על הסכם כה חשוב ערב הבחירות?
הגם שהחוק אינו מבדיל מבחינה פורמלית בין ממשלת מעבר (לאחר הבחירות) או ממשלה יוצאת (לפני הבחירות) לבין ממשלה ״רגילה״ המכהנת מכוח אמון הכנסת, בית המשפט העליון קבע בעבר כי על ממשלה שאינה נהנית מאמון הכנסת לפעול באיפוק ובריסון בהפעלת סמכויותיה, הן כדי להימנע מלאמץ צעדים משמעותיים אשר יכבלו את שיקול דעתן של ממשלות עתידיות, והן כדי למנוע חשש מהשפעה של שיקולים הנוגעים להתמודדות בבחירות. לכלל זה יש חריג אחד בולט – כאשר קיים צורך ציבורי חיוני ודחוף בפעולה שעל הפרק.
במקרה זה, ניתן לטעון כי החשש מפני התלקחות צבאית קרובה בגזרת הצפון סביב תחילת עבודות השאיבה במאגר כריש עונה על דרישת הצורך הציבורי החיוני והדחוף, ויכול להצדיק את עריכת ההסכם גם על-ידי ממשלה יוצאת ערב בחירות. בדומה, גם תובנה מבוססת של הגורמים המוסמכים בישראל, כי בעת הנוכחית קיים בצד הלבנוני חלון הזדמנויות מדיני לחתימה על הסכם לתיחום הגבולות הימיים, שאין לדעת אם ומתי יחזור (המשא ומתן בנושא החל כבר למעלה מעשור, וידע תהפוכות רבות לאורך השנים), עשויה להצביע על צורך ציבורי חיוני ודחוף המצדיק חתימה על ההסכם על-ידי הממשלה הנוכחית, וזאת לנוכח היתרונות הביטחוניים, המדיניים והכלכליים הגלומים לישראל בהסכם שכזה.
>>> פרופ' יובל שני הוא פרופסור למשפט בין-לאומי באוניברסיטה העברית, עמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה