הנוסחים הכמעט סופיים של קווי היסוד של הממשלה ה-36 ושל ההסכמים הקואליציוניים שהתפרסמו בימים האחרונים, כוללים תוכניות לשינויים משמעותיים במבנה השלטון ובמסגרת החוקתית הקיימת בישראל. בחלק מהמקרים מדובר בשינויים רצויים המטפלים בפגמים מערכתיים שמזמן היה צריך לתקנם, או בשינויים המחזירים את הגלגל לאחור ומבטלים רפורמות שלטוניות שהתבררו בדיעבד כמזיקות. בחלק אחר של המקרים מדובר ביוזמות חדשות, שנויות במחלוקת, שנזקן עשוי להיות גדול מתועלתן. על כל פנים, התכניות הרבות של הקואליציה החדשה מבליטות את חוסר היציבות של המערכת השלטונית הישראלית ואת הבעייתיות הטמונה בכך שכל קואליציה מנסה להתאים את כללי המשחק הפוליטי לצרכיה ולמידותיה שלה, דבר המנוגד לרעיון לפיו על חוקי היסוד לייצר כללי משחק מוסכמים ויציבים.
בראש רשימת התכניות של הממשלה החדשה מצויה הצעה מרחיקת לכת אשר יכולה, אם תצליח, להיות הרפורמה החוקתית החשובה ביותר שלה – העברת חוק יסוד: חקיקה. חוק כזה יכול להסדיר אחת ולתמיד את סמכות החקיקה של הכנסת, לרבות את האופן בו מחוקקים חוקי היסוד ואת היחסים בין חוקי יסוד לחוקים רגילים. מהלך חקיקה כזה גם צפוי להוביל לתיקונים בחוק יסוד: השפיטה, אשר יכירו בסמכות בית המשפט לפסול חוקים לא חוקתיים ויקבעו את התנאים להפעלת הסמכות על-ידו. אך על מנת שחוק יסוד כזה אכן ייצר כללי משחק יציבים, יהיה על הקואליציה להשיג הסכמה למהלך מצד חלק ממפלגות האופוזיציה, וזאת על מנת שניתן יהיה לשריין ברוב מיוחד את חוק יסוד: החקיקה, וייתכן גם חוקי יסוד קיימים אחרים, באופן אשר יגן עליהם מפני שינויים תכופים בעתיד.
הסדר חשוב אחר אשר נמצא בטיוטת ההסכמים נוגע לוועדה לבחירת שופטים – אותה ועדה שעמדה במרכז המחלוקת הפוליטית בין השרות המיועדות איילת שקד ומרב מיכאלי. ההסכמים בין יש עתיד לימינה, תקווה חדשה והעבודה קובעים בהקשר זה כי הקואליציה תציג מועמד אחד לשני המושבים המיועדים בוועדה לחברי כנסת. משמעות הדבר היא חזרה למנהג החוקתי אותו הפרה הממשלה האחרונה, לפיו שמור אחד המושבים לאופוזיציה. זהו צעד ראוי המשקף תפיסה ממלכתית של מוסד השפיטה, אך תיטיב הקואליציה לעשות אם תעגן הסדר זה בחוק ותיצור הסדרים המבטיחים כי נציג האופוזיציה יבחר רק בקולות מפלגות האופוזיציה (ולא יבחר על-ידי הקואליציה), וכי יהיה עליו להתפטר מהוועדה אם מפלגתו נכנסה לקואליציה.
נושא נוסף, שנוי במחלוקת, אך בעל חשיבות רבה המופיע בטיוטת ההסכם בין "יש עתיד" ל"תקווה חדשה" הינו פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה ליועץ משפטי ותובע כללי. באופן מסורתי, היועצים המשפטיים לממשלה התנגדו לרעיון זה, מתוך חשש כי הדבר יחליש את מעמד משרת היועץ ויעודד פוליטיזציה של התפקיד. מנגד, התומכים בפיצול מצביעים על היקפיו העצומים של התפקיד והמורכבות הטמונה בשילוב שבין מתן ייעוץ לשרי הממשלה לבין העמדתם לדין במידת הצורך. המציאות הנוכחית בה ראש הממשלה הועמד לדין על-ידי היועץ המשפטי לממשלה שלו מחדדת מאד את הצורך בבחינה מחדש של שאלת הפיצול, אך גם מחייבת זהירות מיוחדת מפני ניסיונות להחליש את תפקיד היועץ כחלק ממתקפה של חלקים מהמערכת הפוליטית על היבטים שונים של שלטון החוק. האתגר של הממשלה החדשה יהיה להציע הצעות שיאפשרו שקילה רצינית של פיצול מוסדי או פונקציונלי של התפקיד, תוך הבטחת מעמדו העצמאי של היועץ ושל מעמדן המיוחד של חוות הדעה המקצועיות שלו עבור הממשלה.
רפורמות שלטונית נוספות אשר צפויות להיכלל בהסכמים הקואליציוניים עוסקות בתנאים לפיצול סיעות, בהגדלת מכסת השרים אשר יוכלו להתפטר לפי החוק הנורווגי ובשינויים בלוחות הזמנים לאישור תקציב מדינה. כל ההסדרים הללו מונעים משיקולים פוליטיים צרים והם עתידים לייצר קשיים משטריים לא מבוטלים: ריבוי הסיעות בכנסת מהווה כבר היום מקור לחוסר יציבות וסחטנות פוליטית, וברור כי אין לעודד הגדלה של מספר זה. לגבי החוק הנורווגי, אמנם חוק זה אינו פסול מעיקרו, שכן יש חשיבות שמסה קריטית של חברי הכנסת מהקואליציה יקדישו את מירב זמנם לעבודה פרלמנטרית ולא יחלקו את זמנם בין הכנסת למשרדי הממשלה, אך המישור הראשון בו יש לפעול לשם קידום יעד זה הוא הקטנת גודלה המנופח של הממשלה החדשה, ולא מינוי ח״כים נוספים במקום שרים הממלאים תפקידים מיותרים (כמו שר מודיעין או שר התיישבות). באשר להארכת לוחות הזמנים לאישור התקציב, הרי שהרעיון המוצע לפיו המדינה תוכל לתפקד בלי תקציב מדינה במשך ששה חודשים (במקום שלושה חודשים לפי החוק הקיים), נראה בעייתי מאד, גם אם הוא פותר בעיה פוליטית של מניעת סיכול הסדר הרוטציה. יתכן והפתרון היסודי של ניתוק הקשר בין אישור התקציב להפלת הממשלה עדיף על פני פתרון של טלאי זמני העלול להאריך את חוסר היציבות ולעודד סחטנות פוליטית.
לבסוף, לפי פרסומים בתקשורת, ההסכמים הקואליציוניים עשויים לכלול תמיכה בהסדר נוסף, גרוע במיוחד, שתכליתו החלת תקופת צינון של ארבע שנים (!) על מועמדות לכנסת של ראש ממשלה שכיהן שמונה שנים ברציפות. מעבר לפגיעה הקשה שיש כאן בזכות לבחור ולהיבחר, והבעייתיות הגלומה בכך שהחוק מכוון בבירור כנגד אדם מסוים – בנימין נתניהו– הרי שהכלי של תקופת צינון, בו נעשה לעתים שימוש על מנת לחצוץ בין תפקידים מקצועיים רגישים בשירות המדינה למערכת הפוליטית, אינו מתאים כלל כאשר מדובר על הסדרת מעמדו של מי שכבר נמצא במערכת הפוליטית. הגם שהרעיון של הגבלת קדנציות אינו בלתי הגיוני במציאות בה האיזונים והבלמים האמורים לרסן את כוחו השלטוני של ראש הממשלה התרופפו מאוד, הגבלה כזו צריכה להיות מידתית באופייה, בין היתר על מנת שלא תיתפס כשינוי אד הוקי של כללי המשחק מטעמים פוליטיים צרים ונקמניים.
בשורה התחתונה, ״ממשלת השינוי״ נראית כמתיימרת להוביל לשינוי גם של מערכת הממשל והמסגרת החוקתית בישראל. בתקופה בה המערכת משוועת ליציבות, חשוב שהשינויים יהיו כאלה המקדמים חזרה למסגרת דמוקרטית בריאה של איזונים ובלמים וינסו לבצע עיגון לטווח ארוך של כללי משחק מוסכמים ויציבים. מפרספקטיבה זו, קשה לומר שההסדרים המופיעים בטיוטות ההסכמים הקואליציוניים מבטאים כולם כמיהה לייצוב הספינה הדמוקרטית, וחלקם עלול להוביל לטלטלה משטרית נוספת.
>>> הכותב הוא פרופ' למשפטים באוניברסיטה העברית, סגן נשיא למחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה