באילו נסיבות יוכל דייר יחיד במתחם ובו 244 דירות, שמקודם בו פרויקט להתחדשות עירונית לעצור את קידום הפרויקט? מתי ייחשב סירובו של דייר במתחם כסירוב סביר? בפסק דין שניתן לאחרונה בבית המשפט המחוזי בחיפה, נידונו השאלות הללו, ובמסגרתו קבע בית המשפט כי סירובם של זוג יחיד לעסקת 'פינוי-בינוי' הינה סבירה, כך שביכולתם לעצור פרויקט שקודם במתחם. כבר בפתח הדברים נדגיש שפסק הדין מעורר לדעתנו מספר קשיים, בתוצאה שעולה ממנו במקרה הספציפי, ובהשלכות שעולות ממנו על מקרים עתידיים. כפי שנסביר בהמשך, אנו סבורים כי קיימים פתרונות אפשריים טובים יותר למצבים דומים, הן במישור הפרקטי והן באמצעות תיקון הכללים הקיימים בנושא.
אחד מול 243
תחילתו של הסיפור במתחם בן 244 דירות, הבנויים במבני "רכבת" ישנים וטיפוסיים, שנבנו בשנות ה-50 במאה הקודמת. כל הדיירים במתחם, למעט זוג אחד שהם בעלים של דירה יחידה בו, התקשרו עם חברה יזמית בהסכם לביצוע פרויקט פינוי בינוי. בהתאם להסכם, היזם התחייב להרוס את הדירות הקיימות ולבנות במקומן דירות חדשות וגדולות יותר בבניינים מודרניים, עם ממ"ד ומעלית.
תחילת ההתקשרות עם היזם נעשתה בשנת 2018, ובשנת 2021, לאחר שרוב הדיירים במתחם חתמו על ההסכם, אושרה התוכנית מכוחה ניתן להוציא את הפרויקט לפועל. הדיירים שחתמו על ההסכם (באמצעות היזם) הגישו תביעה נגד הדיירים שסירבו לחתום על ההסכם, בהתאם לחוק. לטענת בני הזוג, סירובם לפרויקט נובע מגילם המבוגר, ממצבם הבריאותי ומהשינויים שעשו בדירתם לאחרונה (לרבות בניית ממ"ד). בית המשפט קיבל את טענותיהם וקבע שסירובם הוא אותנטי וכנה, ולא נובע ממניעים סחטניים ועל כן הוא סביר. זאת, בניגוד למגמת הפסיקה שקבעה במקרים דומים, כי סירוב הנובע מגיל, ממצב בריאות, ממצב פיזי מיוחד של הדירה, ואף מבניית ממ"ד, הגם שהוא נובע ממניעים אותנטיים וכנים, לא יוכר כשלעצמו כסירוב סביר.
עוד קבע בית המשפט שעל היזם להציע לדיירים את החלופות המוצעות בחוק לדיירים קשישים על אף שהדיירים אינם "קשישים" בהתאם להגדרה בחוק.
bad cases make bad laws
כיוון שהצדדים לתיק קיבלו את מבוקשם – בני הזוג שסירבו לעסקה זכו להטבה מיוחדת השמורה לקשישים, על אף שאינם 'קשישים' לפי החוק, והחברה היזמית זכתה (כנראה) לכך שההטבה העודפת הזו לבני הזוג, לא תפגע בעיקרון לפיו התמורה לכל בעלי הדירות תהיה שוויונית – ככל הנראה לא יוגש ערעור. עם זאת, הנסיבות המיוחדות של המקרה צפויות להותיר את פסק הדין על כנו, עם הקשיים הרבים הקיימים בו. פסק הדין הזה הוא כנראה עוד מקרה שבו bad case make bad law.
מעבר לקשיים הנוגעים לפרשנות החוק, וליישום הכללים הקבועים בחוק ובפסיקה על המקרה הספציפי, עולה החשש שמא פסק הדין מבשר על מגמה שונה בפסיקה, המרחיבה את המקרים בהם סירוב ייחשב סביר, ושמא פסק הדין יעודד דיירים לסרב לקידום פרויקטים מתחום ההתחדשות העירונית, יגדיל את הסיכונים ליזמים ויקשה בכך על קידומם של פרויקטים שכאלה, המורכבים ממילא.
איזון בין אינטרסים מנוגדים
כידוע, פרויקטי התחדשות עירונית נועדו לחדש מתחמי מגורים ותיקים ולפתח ערים מודרניות ומתקדמות, תוך שיפור איכות חייהם של הדיירים, חיזוק המבנים (בין היתר מפני רעידות אדמה ועל ידי יצירת מרחבים מוגנים), שיפור התכנון ושדרוג התשתיות, הקמת דירות חדשות ומודרניות, הרחבת היצע הדיור וניצול טוב יותר של משאב הקרקע היקר. כל אלה הם אינטרסים לאומיים חשובים ביותר. הכלי המשמעותי ביותר להתחדשות עירונית הוא קידום פרויקטים יזמיים של "פינוי ובינוי", בהם נבנים בניינים חדשים במקום בניינים ישנים, כאשר הדיירים עוברים בתקופת הבניה למגורים זמניים חלופיים. לצד החשיבות הבולטת של פרויקטים כאלה, מדובר במהלך מורכב ומרובה אתגרים. פרויקטים אלו דורשים הסכמה של רוב מקרב בעלי הדירות (כשני שליש), אישור של רשויות שונות, לרבות גופי התכנון והרישוי, וכדאיות כלכלית נדרשת. מצד היזמים, קידום פרויקטים כאלה כרוך בהשקעת משאבים עצומים לאורך זמן רב, תוך נטילת סיכונים משמעותיים. מצד בעלי הדירות, גם כן מדובר בעסקה מורכבת הדורשת מסד ידע משמעותי במגוון תחומים, נטילת סיכונים לא מבוטלים על פני זמן ממושך ותוך מידה רבה של אי וודאות, בנכס שהוא לרוב נכסם היחיד ובדר"כ נכס יקר ומשמעותי.
עם התפתחות התחום, נוספו גם כללים והסדרים מיוחדים שמטרתם לתת מענה לאוכלוסיות מיוחדות, כגון קשישים, אנשים עם מוגבלויות ודוברי שפות זרות.
חוק פינוי ובינוי נועד לקבוע את האיזון המתאים בין כלל הגורמים ולתמרץ פעילויות אלו, בין היתר בשל חשיבותם הרבה. כך למשל, החוק קובע פטורים ממס שנועדו לתמרץ את הצדדים לבצע עסקאות פינוי בינוי. בנוסף, ללא החוק, היה צורך להשיג הסכמה של 100% מהדיירים, דבר שהיה יוצר זכות וטו לכל אחד מהדיירים וככל הנראה מסכל את האפשרות לבצע עסקה שכזו. כיום, בהתאם לחוק, נדרש רוב רק של שני שלישים מקרב הדיירים במתחם, כאשר על הדיירים המתנגדים לעסקה הנטל להוכיח שסירובם סביר, בהתאם לעילות מסוימות שנקבעו בחוק. האיזון נקבע מתוך הנחה שאם רוב משמעותי מקרב בעלי דירות במתחם מסוים ראו בעסקה ככדאית, חזקה עליה שהיא כדאית לכל דיירי המתחם שהם בעלי דירות דומות. החוק נקבע כדי למנוע תופעות של דיירים סחטנים וכדי לתמרץ דיירים להתקשר בעסקאות פינוי בינוי ולא "לשבת על הגדר". אם סירוב של דייר מסוים יימצא כבלתי סביר, הוא יחויב בפיצוי בשווי הרווח שגלום לדיירי הפרויקט אשר חתמו על העסקה, אלא אם יחתום על ההסכם. מנגד, אם סירוב של דייר מסוים יימצא כסביר, המשמעות עשויה להיות שלא יקודם בפרויקט, על אף רצונם של יתר הדיירים וההשקעות שהוצאו נכון לאותו מועד.
החוק גם מתייחס באופן מיוחד לקשישים (בני 70 ומעלה במועד חתימת ההסכם הראשון בפרויקט) ולאנשים עם מוגבלויות, כאוכלוסיות הדורשות התאמות מיוחדות ביחס לכלל הציבור (ואולי כאוכלוסיות מוחלשות או כאלה שנטו יותר לסרב לקידום פרויקטים של התחדשות עירונית).הוא מציע להם חלופות מגורים מותאמות במהלך הבנייה וגמישות רבה יותר בבחירת דירת התמורה. החוק התייחס במיוחד לדיירים שביצעו תוספות בנייה בדירתם ללא היתר, וקובע שסירוב לעסקה בשל דרישה להכיר בתוספות הבניה כחלק משטח הדירה הקיימת לצורך חישוב התמורה, לא נחשב סביר.
איפה עובר הגבול?
מה ייחשב כסירוב סביר? החוק מונה רשימה מצומצמת יחסית, אם כי לא רשימה סגורה, של עילות אפשריות וקיצוניות יחסית, כגון: אי כדאיות כלכלית של העסקה, העדר בטוחות הולמות או מגורים חלופיים, מקרה בו היזם לא הציע חלופות תמורה הקבועות בחוק לקשישים ואנשים עם מוגבלויות, חוסר שוויון בתמורות בין הדיירים במתחם, או בשל נסיבות אישיות חריגות.
כיוון שמטרת החוק היא לעודד פרויקטים של התחדשות עירונית ולטרפד ניסיונות של סחטנות מצד דיירים המנצלים את מעמדם כדי להשיג רווח כספי עודף לעומת שאר הדיירים, מובן שמקרים כאלו לא יכולים להיחשב סבירים, ובהם מוצדק לדעתנו לא רק לקבל את התביעה נגד הדייר הסרבן, אלא גם לחייב אותו בהוצאות משמעותיות. בהתאם למטרת החוק, פסיקת בתי המשפט הכירה בסירוב בשל נסיבות אישיות מיוחדות כסביר, במקרים חריגים ביותר, בעיקר ככל שרוב משמעותי מקרב דיירי המתחם מעוניינים בעסקה.
הפסיקה נוטה לבחון את הסירוב מנקודת מבט אובייקטיבית, ולא מנקודת המבט הסובייקטיבית של הדייר המסרב, ולדעתנו דרך בחינה זו נכונה ותואמת למטרת החוק. כך למשל, סירוב עקב מיקום הדירה (לדוגמה, קרובה לגינה או רחוב שקט); טענה בדבר שיפוץ פנימי שהעלה את ערך הדירה או סירוב גורף ללא פתח להתדיינות ("טוב לי בבית שלי") לא יתקבלו כסירוב סביר. בהתאם למגמת הפסיקה, כוחם של הסרבנים נחלש משמעותית, דבר התורם לקידום פרויקטים מסוג זה.
חלופות ראויות
בעניין שבמוקד פסק הדין, זוג דיירים שבית המשפט הכיר בסיבות הסירוב שלהם כסיבות אותנטיות וכנות. מדובר בזוג מבוגר (גם אם אינם קשישים לפי הרף שנקבע בחוק), עם בעיות רפואיות אשר ביצעו שיפוץ בדירתם, לרבות התקנת ממ"ד. מולם ניצבים יתר דיירי הפרויקט אשר התקשרו עם יזם ומעוניינים בקידום העסקה, שתשפר את איכות חייהם ותשיא עת ערך דירתם. היזם מצידו כבול ביכולתו להציע לבני הזוג תמורה עודפת (למשל, הטבות כמו אלה שקשישים זכאים להם לפי חוק) בשל מחויבותו לשוויון בתמורות לדיירי המתחם. בית המשפט שככל הנראה רצה להיחלץ לעזרת הצדדים ופסק את התוצאה שביקשו הצדדים, שהיא קביעה שסירובם של בני הזוג סביר ושהם יזכו להטבות כשל "קשישים" אף שאינם עומדים בתנאי החוק. בדרך לתוצאה זו, צריך היה להגמיש את התנאים להגדרת "קשיש", לסטות מעט מהקו שהנחתה הפסיקה, ולקרוא לחוק הוראות שאין בו. עם הקשיים הללו יצטרכו כנראה השחקנים השונים בשוק להתמודד בעתיד.
חלופה 1: תיקונים בחקיקה – שינוי המועד הקובע להגדרת "דייר קשיש"
חוק הפינוי והבינוי קובע כיום שדייר ייחשב "קשיש" רק אם היה בן 70 במועד חתימת ההסכם עם הדייר הראשון במתחם, והתגורר בדירתו כשנתיים קודם לכן. בפועל, קידום פרויקט פינוי בינוי משלב חתימת ההסכם, דרך הליכי התכנון והרישוי, ועד לפינוי הדירה הקיימת ותחילת בניית הפרויקט, לוקח שנים. נדמה שהמועד הרלוונטי לגיל שבו נחשב דייר מסוים ל-"קשיש" הוא בשלב מתקדם יותר, למשל בשלב שבו נדרשים הדיירים לפנות את דירותיהם הנוכחיות, או בשלב שבו מאושרת התכנית המאפשרת את ביצוע הפרויקט, או בשלב בו נחתם ההסכם על ידי הרוב הדרוש.
חלופה 2: כדאיות כלכלית של עסקה – תקן 21
תקן השמאות המכונה 'תקן 21', שנכנס לתוקפו בשנת 2012, נועד לקבוע את הכללים לבחינת הכדאיות הכלכלית בעסקת התחדשות עירונית, בין היתר לצורך קביעת היקף הבינוי ואופי התכנון של הפרויקט. התקן קובע אמות מידה אחידות להערכת כדאיות כלכלית, תוך התחשבות בהוצאות הצפויות - שווי דירות הדיירים, עלויות בנייה, היטלים, תשלומים שונים, בהכנסות הצפויות ממכירת יתר הדירות בפרויקט (שאינן מוקצות לדיירים) ורווח יזמי בשיעור סביר. אנו מציעים שלצורך חישוב זה, יילקחו בחשבון העלויות העודפות שכרוכות במתן הטבות מיוחדות לקשישים ואנשים עם מוגבלויות (ואולי אף לאוכלוסיות נוספות), וזאת כדי לאפשר ולעודד יזמים ליתן את ההטבות הללו (שבמצב הנוכחי ובמקרים מסוימים, יזמים מממנים מכיסם).
חלופה 3: הקניית סמכות לגורם שיפוטי להחיל יחס מיוחד על מקרה ספציפי בלבד
בתביעות של דיירים סרבנים, החוק מכיל שתי אפשרויות קוטביות, בעוד שלעיתים הנסיבות מורכבות ונדרשת הכרעה ספציפית החורגת מהכללים הנוקשים הקבועים בחוק. אנו מציעים להקנות סמכות לקבוע שבנסיבות מסוימות מוצדק להחיל יחס מיוחד, או להעניק תמורה עודפת לדייר מסוימות. מפאת העומס הרב השורר על בתי המשפט וכיוון שהוקמה רשות להתחדשות עירונית ייעודית, מוצע לאפשר לגורם מנהלי להכריע במחלוקות או לפעול כמגשר, לטובת השגת פתרון מהיר לטובת הצדדים כולם.
חלופה 4: מיסוד "ועדת חריגים" בעסקה
כחלק מהמאמצים לאזן בין הצורך בקידום הפרויקט לבין מתן מענה מיוחד לדיירים בעלי מאפיינים מיוחדים, ניתן לייסד כחלק מהעסקה "וועדת חריגים", שתורכב מנציגי הדיירים ונציגי היזם, אשר תוכל להחליט במקרים מסוימים שיובאו להחלטתה בהם קיימות נסיבות מיוחדות שמצדיקות זאת, על מתן הטבות, התאמות או תמורות נוספות.
עו"ד גיא פטאל הוא שותף במחלקת הנדל"ן במשרד ארנון, תדמור-לוי; שירה הס היא מתמחה במשרד.
***
כתבה שיווקית בחסות משרד ארנון, תדמור-לוי. הכתבה נערכה על ידי מערכת Duns 100.