מינהל התכנון הודיע בשבוע האחרון על כוונה לעצור במאי 2020 את תוכנית תמ"א 38, וספג ביקורת קשה מצד שחקנים בענף הנדל"ן. מעבר להשלכות התכנוניות, המהלך חושף את חוסר המעש ואוזלת היד של המדינה בסוגיית המיגון והחיזוק של מבנים מסוכנים. מכל מקום, ההחלטה טעונה אישור של המועצה הארצית לתכנון ובנייה כדי ליהפך למחייבת.
אף שתמ"א 38 נהפכה לכלי משמעותי במאבק במצוקת הדיור ולמסלול מועדף להתחדשות עירונית, הייעוד המקורי של התוכנית היה חיזוק מבנים לקראת רעידות אדמה. אלא שהמודל הכלכלי שבבסיס התוכנית התברר כבלתי ישים ליישובי הפריפריה - שדווקא חלק מהם נתון בסיכון גבוה יחסית. כעת, עם הכוונות לסגירת התוכנית, נראה שהמדינה מותירה את מיגון המבנים ללא טיפול.
כמה דירות נמצאות בסיכון? תלוי את מי שואלים. ב-2010 מנו משרד השיכון ומינהל התכנון כ-810 אלף דירות הטעונות חיזוק. מדובר בדירות במבנים של שלוש קומות לפחות, שאינן עומדות בתקן הרלוונטי לרעידות אדמה. בדו"ח מבקר המדינה ל-2018 פורסמה הערכה חמורה יותר: 310 אלף בניינים שיספגו נזק ברמות שונות - ברוב המקרים נזק קל - כלומר כמיליון דירות; וכן כ-28 אלף בניינים במצב רעוע הצפויים לספוג נזק כבד.
ממשרד הבינוי והשיכון ומהרשות להתחדשות עירונית נמסר במענה לשאלת TheMarker, כי כ-36 אלף יחידות דיור בישראל, בעשרה יישובים שעל קו השבר הסורי־אפריקאי (כולל בית שאן, צפת, טבריה, חצור הגלילית, קריית שמונה, אילת ויישובים קטנים נוספים) מוגדרות ברמת סיכון גבוהה וחייבות חיזוק מיידי. חוקרים מהאוניברסיטה העברית, בהובלת פרופ' ערן פייטלסון וד"ר מיה נגב, קבעו ב-2017 כי רק החיזוק של מבנים בסיכון גבוה במיוחד הדורשים טיפול מיידי יחייב השקעה של 1.7 מיליארד שקל, וכי לצורך חיזוק של 70 אלף דירות באזורי הסיכון יידרשו כ-3 מיליארד שקל.
גורמים ברשות להתחדשות עירונית מעריכים כי בניית ממ"ד משותף וחיזוק של היסודות ב-36 אלף דירות באזורי הסיכון המוגדרות בסיכון גבוה, יעלו כ-200 אלף שקל בממוצע למבנה - ובסך הכל כ-7.2 מיליארד שקל. זאת בהתבסס על התחשיב של תמ"א 38, בניכוי חלקי התוכנית שנועדו לייצר כדאיות כלכלית עבור השחקנים הפרטיים שהיו אמורים להניע את המהלך: זכויות לבניית יחידות נוספות, תוספת מעליות, הגדלת הדירות ושיפוץ קוסמטי.
באזורי הסיכון אין התקדמות
דו"חות ומחקרים מהשנים האחרונות מובילים למסקנה אחת: למדינה אין תוכנית סדורה לחיזוק מאות אלפי יחידות דיור - וההחלטה האחרונה של מינהל התכנון, שבינתיים לא זכתה לאישור כלל הגופים הממשלתיים הרלוונטיים, מדגישה את הכאוס השלטוני והתכנוני בנושא. בעוד במינהל התכנון רואים בתמ"א 38 תוכנית לחיזוק מבנים הפוגעת במרקם העירוני, ברשות להתחדשות עירונית רואים בה תוכנית התחדשות אפקטיבית. ברשות מזכירים שחלק נכבד מהתחלות הבנייה בעשורים הבאים יגיעו מהתחדשות עירונית - כולל פינוי־בינוי ותמ"א 38. כך, לפי נתוני הרשות מלפני כמה חודשים כבר ב-2018 כ-14% מהדירות שנמכרו נבנו בפרויקטים של התחדשות עירונית, מהן יותר מ-80% בתמ"א 38.
ואולם, בחינה גיאוגרפית מחזקת את עמדת מינהל התכנון: הדירות בתמ"א 38 לא נבנו על קו השבר הסורי־אפריקאי - ו-70% מהן ממוקמות במחוזות תל אביב והמרכז (לפי נתוני דן אנד ברדסטריט השיעור גבוה אף יותר - 74%). כך שהיעוד המקורי של חיזוק מבנים בסיכון - לא מומש. לפי הנתונים, מתוך 54 אלף הדירות שקיבלו היתר לתמ"א 38 ב-2005–2018, רק 1% נבנו במחוז צפון.
המסקנה היא כי ההתנגדות בענף הבנייה להחלטה על עצירת תמ"א 38 לא נובעת מדאגה לתושבי הפריפריה ולחשש מאימי רעידות האדמה - אלא מהפגיעה הצפויה ברווחי היזמים ובשווי הנכסים של בעלי דירות במרכז.
במשרדי הממשלה מבינים היטב שהפתרון טמון בתקצוב מקופת המדינה. פעילות החיזוק של מאות אלפי דירות מסוכנות אינה כדאית מבחינה כלכלית - כך שאין לצפות לישועה מחברות הבנייה. עד כה, בממשלה הציגו הרבה תוכניות - ומעט ביצוע. כך למשל, בעשור שמאז השקת תמ"א 38 ב-2005 ועד 2015, אושרו תוכניות ל-25 בניינים בלבד במחוז צפון - כולל בבית שאן, שנמצאת בסיכון גבוה. במחוז דרום אושרו רק כ-105 תוכניות - כולל מיגון בפני טילים באשדוד ואשקלון.
מגמה זו נמשכת גם מאז 2015. במסגרת תוכנית לחיזוק מבנים מפני רעידת אדמה בששת ישובי שיקום שכונות הנמצאים על השבר הסורי־אפריקאי (אילת, בית שאן, טבריה, קרית שמונה, צפת וחצור הגלילית) הוקצו ב-2016 64.8 מיליון שקל עבור תכנון ובנייה ב-26 מבנים בלבד. מאלה שבעה עדיין נמצאים בשלב התכנון, 15 בשלב הביצוע ורק בארבעה מבנים השיפוץ הסתיים. ב-2017–2018 התקציב קטן משמעותית: כ-37 מיליון שקל הושקעו בכל שנה בחיזוק של 24 מבנים - מהם 19 עדיין בתכנון וחמישה קיבלו היתרים ונמצאים בשלבי ביצוע. המשמעות היא שבמחוז תל אביב התקבלו ב-2018 פי 52 יותר היתרים לתוכניות תמ"א 38 מאשר במחוז צפון.
במסגרת פרויקט מיגון דרום הושקעו בעשור החולף 1.3 מיליארד שקל במיגון מבנים ישנים ב-42 יישובים בארבע מועצות אזוריות המקיפות את רצועת עזה ובשדרות. במסגרת הפרויקט נבנו קרוב ל-11 אלף ממ"דים. ברשות להתחדשות עירונית ובפיקוד העורף מקדמים בימים אלה פיילוט בקרית שמונה, להנעת מיזמים שמשלבים תקצוב עבור מיגון לצד תהליכי התחדשות עירונית, ואף פועלים לקיצור תהליכי תכנון והסרת חסמים רגולטוריים עבור חיזוק מבנים. בנוסף, בפיקוד העורף בשיתוף עם משרדי ממשלה ומינהל התכנון עמלים על תוכנית כוללת למיגון יישובי קו הגבול בצפון, בדומה למהלך ביישובי עוטף עזה, וממתינים לתקצוב שיאפשר זאת.
"תמ"א 38 הניבה בשנים האחרונות תוצאה עקומה" אומר יגאל גוברין, יו"ר איגוד המהנדסים לבנייה ותשתיות. "לתמ"א 38/2 במסלול הריסה ובנייה אין בכלל קשר לרעידות אדמה וחיזוק מבנים. אם רוצים לשנות זאת, יש להקצות תקציבים רק באזורים המועדים לרעידות אדמה: קרית שמונה, חצור הגלילית, טבריה, אילת ועוד. אלה יישובים שבהם תמ"א 38 לא יושמה בשל אי־כדאיות כלכלית. היזמים עשו שימוש במסלול דווקא באזורי הביקוש, שבהם זה כלכלי. כלומר - התוכנית החטיאה לחלוטין את יעדיה".
יו"ר לשכת שמאי המקרקעין, חיים מסילתי, מסכים עם הקביעה. לדבריו, "תמ"א 38 נועדה להצלת חיים - לא לשיפור איכות החיים של הדיירים. מתחמים להתחדשות עירונית הם פתרון תיכנוני שלא מתאים לכל אזור ושכונה. ייתכן שצריך בשלב ראשון לאפשר תמ"א 38 רק באזורים המסוכנים - שמועדים לפורענות בשל סמיכות לשבר הסורי־אפריקאי. רק בהמשך או בהיקפים קטנים יחסית יש לאפשר את המסלול בגוש דן. הממשלה צריכה להכניס יד לכיס כדי לממן את תמ"א 38 באזורי סיכון או כדי לספק ליזמים תמריצים שיהפכו את המהלך לכלכלי בפריפריה".
היזמים הקטנים ייפגעו
ובינתיים, מאחורי הקלעים חוסר התיאום בין הרשויות מוליד מלחמה של ממש. בדיון שאמור להיערך במועצה הארצית לתכנון ובנייה לאחר הקמת הממשלה הבאה, צפויים משרד הבינוי והרשות להתחדשות עירונית להיאבק על המשך תמ"א 38 - לא בהכרח מסיבות הנאמנות ליעודה המקורי.
"תמ"א 38 צריכה להמשיך להתקיים וככל שזה תלוי בנו תמשיך להתקיים", אומרת עינת גנון, סמנכ"לית הרשות להתחדשות עירונית. "אי־אפשר לעצור ביום אחד הכל. אין ויכוח על כך שהמטרה המרכזית של התוכנית היא שמירה על חיי אדם. אך גם אם יעד זה לא הושג - אסור לשתק את שוק ההתחדשות העירונית. תמ"א 38 היא אחד הכלים המשמעותיים ליצירת יחידות דיור חדשות בקרקעות הצפופות והיקרות גם כך שבמרכז הארץ".
בכירים במינהל התכנון מודים שבפועל התוכנית נהפכה לכלי המאפשר התחדשות עירונית, וכי בערים שבהן יש סכנה ממשית לרעידות אדמה כמעט שלא נעשה בה שימוש. לכן הם מבקשים חקיקה וכלים שיאפשרו התחדשות עירונית במרכז הארץ במסלול חדש - שיעבור דרך הרשויות המקומיות.
נראה שגם מבחינתם הפתרון לבעיית חיזוק המבנים מותנה בתיקצוב ממשלתי וביצירת תמריצים לתוכניות רחבות - שיציעו פתרונות כוללים לשכונות.
הרשויות המקומיות צפויות לתמוך במהלך של מינהל התכנון, שיגדיל את סמכויותיהן ויכולתן להבטיח התחדשות עירונית שלצידה תועלת ציבורית - כמו חידוש ותוספת תשתיות ומרכזי תעסוקה והקמת מוסדות חינוך וציבור.
עבור היזמים שכבר התמקצעו, ורואים בתמ"א 38 מנוע צמיחה עתידי, המגמה החדשה אינה מבשרת טובות. לדברי מנכ"ל החברה לחיזוק מבנים, יוסי חסון, "השוק נכנס לסחרור ונוצר חוסר ודאות מאוד גדול עבור היזמים והדיירים. בהיעדר פתרון חלופי מדובר במהלך חלמאי. רשויות התכנון צריכות להבטיח ודאות תכנונית - לא למנוע אותה".
ביטול תמ"א 38 יחייב את היזמים לפנות לפרויקטים של פינוי־בינוי. מצב כזה יעניק יתרון לחברות הגדולות שמסוגלות לבצע פרויקטים של מתחמי ענק; ויערים קשיים על השחקנים הקטנים בשוק.
ממינהל התכנון נמסר: "לאחר 14 שנים שתמ"א 38 בתוקף, ברור לכולם שהיא לא נתנה את המענה במקומות הרגישים. מתוך אחריות לאומית, החליט מינהל התכנון לבחון אותה מחדש ולא להאריכה באופן אוטומטי כפי שנקבע בהוראות התמ"א עצמה".
יודעים מה הסיפור הבא של mako כסף? כתבו אלינו money@mako.co.il
הכתבה פורסמה במקור באתר TheMarker
כתבות נוספות:
מה עושים עם הר הכסף? הסטארט-אפ החדש של הישראלי שעשה אקזיט של רבע מיליארד דולר
