מדיניות ועדות הערר המחוזיות לגבי אופן חישוב זכויות הבנייה בפרויקטים של תמ"א 38 - בעיקר במסלול ההריסה והבנייה מחדש - עוררה בשבוע שעבר הדים רבים. זאת לאחר שבדיון בעתירה שהגישו מתנגדים לפרויקט תמ"א 38 בשכונת בורוכוב בגבעתיים, נחשף שינוי קיצוני בעמדת הוועדות כיום לעומת עמדתן בעבר - והתברר כי שינוי זה מקבל גיבוי מלא מהיועץ המשפטי לממשלה, יהודה וינשטיין.
תשובת הפרקליטות לבית המשפט, שלפיה הדרך שבה פירשו ועדות הערר בעבר את כללי תמ"א 38 "נעדרת כל עיגון בתמ"א, סותרת את לשון הוראותיה ועלולה להוביל לתוצאות אבסורדיות", היא מאורע כמעט חסר תקדים. לא בכל יום תוקפת המדינה מוסד תכנוני בלשון כה חריפה. ואולם בתוך המהומה הגדולה שנוצרה, והאמירות הכלליות בדבר הצמצום המשמעותי בזכויות הבנייה שייגרם בשל המדיניות החדשה - עד כדי פגיעה אפשרית בכדאיות הכלכלית של פרויקטים רבים - כמעט שלא דובר על הכללים החדשים שאימצו ועדות הערר בבואן לשפוט פרויקטי תמ"א 38.
עיון בשורה של החלטות מהחודשים האחרונים מעלה כי אמירת המקטרגים בדבר "חוסר האחידות" שבהחלטות הוועדות בעניין פרויקטי התמ"א נכונה חלקית בלבד. אמנם נכון כי ההחלטות המתקבלות כיום שונות מהותית מההחלטות שהתקבלו בתקופת יו"ר ועדת הערר שפרש בדצמבר 2014, עו"ד מיכה גדרון, ונותנות ביטוי לפרשנות שונה לחלוטין של חוק התמ"א. ואולם מאז תום כהונתו של גדרון וכניסתן לתפקיד של יושבות הראש החדשות, שהבולטות בהן הן עו"ד גילת אייל ועו"ד הילה סירוטה־ליבנה, מתקבלות ההחלטות בהתאם לעיקרים אחידים וברורים. לרשימת העקרונות החדשה ניתן להתייחס כספר החוקים החדש של תמ"א 38, אף שבלשון התוכנית לא חל כל שינוי, אלא רק בפרשנות.
השינוי שנחשב למהותי ביותר, הוא האופן שבו מחושבות כיום זכויות הבנייה כנגזרת של שטח קומה טיפוסית בבניין הקיים. תוספת זכויות הבנייה מהווה למעשה מכפלה של שטח זה פי 2.5. על פי גישת גדרון, שטח הקומה שאותו יש להכפיל ב–2.5 הוא שטח קומה "רעיונית" - כלומר, שטח קומה שייתכן שהיה נבנה בבניין הוותיק, לו היו זכויות הבנייה ממומשות במלואן. ואולם ועדות הערר הנוכחיות מפשטות את הנושא, וקובעות כי את תוספת הזכויות יש לחשב כמכפלה של שטח קומה קיימת בבניין ב–2.5, נוסף על תוספת של 25 מ"ר לכל יחידת דיור קיימת בקומה.
כלומר, בבניין ותיק בן שתי דירות בקומה, ששטח כל אחת מהן 100 מ"ר, יחושב שטח "קומה טיפוסי מורחבת" ל–250 מ"ר, ואותו יש להכפיל ב–2.5 כדי להגיע לסך תוספת זכויות הבנייה שמתאפשרת מכוח התמ"א.
אגב כך, ההחלטות החדשות שוללות מכל וכל את שיטת החישוב שהיתה נפוצה בחלק גדול מהמיזמים שהוגשו לאישור, ולפיה תוספת זכויות של 25 מ"ר בנוי הוענקה לכלל הדירות המבוקשות - ולא רק לדירות קיימות. עם זאת, יש לשים לב שהגדלת השטח של כל אחת מהדירות הקיימות ב–25 מ"ר מגדילה גם את שטח הקומות הנוספות. שיטה זו מבצעת למעשה איחוד של תוספת הזכויות הניתנת לפרויקטי תמ"א 38, המקודמים באמצעות חיזוק יסודות ותוספת בנייה על בניין קיים, עם התוספת הניתנת לפרויקטים המקודמים באמצעות הריסה ובנייה מחדש.
קו נוסף שמאפיין את פרשנות ועדות הערר כיום הוא שלילה מוחלטת של צורת חישוב תמוהה למדי של זכויות בנייה אפשריות בכל קומה "תיאורטית", שעליה סמך גם גדרון את ידיו. צורת חישוב זו איפיינה אזורים שבהם איפשרו זכויות הבנייה לפי תוכניות מתאר חדשות חמש קומות, אף שבפועל מרבית השכונה בנויה בבנייה ותיקה של שלוש קומות.
במקרים אלה, עד סוף 2014 נהגו ועדות התכנון לבצע תעלול חשבונאי, שהיה בו כדי להגדיל משמעותית את זכויות הבנייה במקום: לקחת את כלל זכויות הבנייה הקיימות במגרש (אך לאו דווקא מנוצלות), ובמקום לחלק אותן בחמש קומות - מספר הקומות המקסימלי שמאפשרת התוכנית - לחלק אותן בשלוש, באופן שמן הסתם יוצר קומה בעלת שטח גדול הרבה יותר. כלומר, היה כאן מעין "מבצע 1+1" של הוועדות, שבו גם הוספו קומות לבניין וגם הוגדל השטח של כל אחת מהן - כך שסך זכויות הבנייה גדל מעל ומעבר לשיטת החישוב המקובלת של זכויות הבנייה.
כך היה בהחלטה בעניין הפרויקט ברחוב קק"ל 1–3 בגבעתיים, שהותקפה בבית המשפט, וכך היה גם בשורה של מקרים נוספים, כששיטת חישוב זו מיטיבה עם היזמים, הזוכים להגדיל את שטח הבנייה משמעותית. במקרה של רחוב חורגין 15 ברמת גן, למשל, שבו סך הזכויות המקסימלי היה 121% משטח המגרש, חלוקה בחמש היתה מביאה לתוצאה של 24% זכויות בנייה בכל קומה, ואילו חלוקה בשלוש, כפי שאכן אישרה הוועדה המקומית, הגדילה את שטח הקומה ל–40%.
בהחלטתה שללה יו"ר ועדת הערר, עו"ד אייל, את אופן החישוב. "לא הוברר לנו עד הנה מהו הבסיס לכך שהזכויות במגרש, בהתאם לשיטת הוועדה המקומית עצמה, יהיו 121% בחמש קומות מעל קומת עמודים מפולשת, ואילו בבחינת השאלה מהי קומה טיפוסית יחולקו זכויות הבנייה בשלוש קומות בלבד", היא כתבה. כך או כך, מרגע שקיבלו הוועדות מדיניות של חישוב זכויות לפי בנייה קיימת, ולא בנייה תיאורטית, מאבד הנושא מחשיבותו.
לדברי ניר שלו, תושב רחוב חורגין ברמת גן וממגישי הערר שהתקבל נגד הפרויקט בתצורתו הנוכחית, לו ולשכניו כלל אין התנגדות כי המבנה הדו־קומתי הישן ייהרס לטובת בניין חדש וגבוה יותר. "הכל שאלה של מינון", הוא אומר.
"בהיבט של כדאיות כלכלית, מקובל באזור רמת גן ששטחי הבנייה בפרויקט הריסה ובנייה מחדש צריכים להיות פי שלושה בקירוב משטחי הבנייה בבניין הישן, ושמספר יחידות הדיור יהיה גם הוא פי שלושה בערך", מסביר שלו. "בבניין הישן ברחוב חורגין שטח הבנייה העיקרי היה 125 מ"ר לקומה, בעוד שלפי זכויות הבנייה שמקנה התמ"א, שמחושבות לפי הבניין הישן, ניתן לאשר ליזם שטחים עיקריים של 966 מ"ר ועוד שטחי בנייה על הגג שעשויים להגיע לכל היותר ל–80 מ"ר. כלומר, שטחי הבנייה העיקריים בבניין, לפי החישוב שהצגנו ושביקשנו מוועדת הערר לאמץ, הם יותר מ–1,000 מ"ר. לא יכולה להיות מחלוקת על כך שברמת גן, כשהורסים בניין ישן שבו רק 250 מ"ר שטח עיקרי קיים, ומקבלים במקומו היתר בנייה לבניין חדש עם 1,000 מ"ר שטחים עיקריים, קיימת כדאיות כלכלית".
אמירה עקרונית נוספת עולה מהחלטות הוועדות באשר למספר הדירות שניתן לאשר בכל אחד מהפרויקטים - וזה, על פי הוועדה, חייב לעמוד בהלימה לרמת הצפיפות שמאפשרות תוכניות המתאר העירוניות - כלל נוסף שבו לא עמדה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה של רמת גן.
עו"ד רועי ברזילי, חבר הוועדה המקומית רמת גן, אומר כי "החלטת ועדת הערר אומרת שכל מה שהוועדה המקומית עשתה עד כה בעניין בקשות להיתר לפי תמ"א 38 להריסה ובנייה מחדש אינו נכון. הוועדה המקומית מאשרת שטחי בנייה מעל למותר, מאשרת צפיפות גבוהה מהמותר ומאשרת בקשות בלי שנעשה אבחון של המבנה הישן, שמוכיח שהוא זכאי לקבל זכויות מכוח התמ"א. אני חושש שעם שינוי קו ההחלטות של ועדת הערר, הוועדה המקומית ברמת גן לא תוכל להמשיך להסתמך על התוכניות הקיימות, שאינן כוללות זכויות בנייה מספקות, ויהיה עליה לקדם תוכנית מתאר עירונית — דבר שממנו נמנעה עד כה".
"בניין ישן אינו מנותק מהסביבה"
ואולם מעבר לשיטות החישוביות השונות, ייתכן כי האמירה החשובה ביותר בהחלטות החדשות היא דווקא ברמה העקרונית, באשר לתפקידיו של מוסד התכנון — ובכלל זה של הוועדה המקומית. לאורך כל הדיונים שבה ועלתה התפישה שלפיה הזכויות הניתנות הן מסגרת שבגדרה יופעל שיקול דעת הוועדה המקומית בבואה לתת היתר לפי התמ"א. זאת, בניגוד לגישה שמאפיינת חלק מהוועדות המקומיות, המתייחסת למקסימום הזכויות המתאפשר מכוח התמ"א כאל היקף זכויות מחייב, ללא הפעלה נוספת של שיקול דעת.
לפי גישה זו, הוועדה חייבת לשקול שיקולים נוספים מלבד היקף הזכויות המקסימלי החוקי במקום - ובהם יכולת הנשיאה של השכונה מבחינת מוסדות חינוך ותשתיות תחבורתיות. "המבנים הישנים טעוני החיזוק אינם מנותקים מהרקמה הבנויה הסובבת אותם", כתבה עו"ד סירוטה־ליבנה בהחלטה בעניין פרויקט ברחוב רחובות הנהר ברמת גן. "המבנים ניזונים מאותה מערכת דרכים ונשענים על אותם שטחי ציבור ותשתיות. האינטרס הציבורי בחיזוק המבנים אינו עומד לבדו. מולו עומדים אינטרסים אחרים, שנועדו להבטיח איכות חיים סבירה לתושבי הסביבה והמבנים עצמם".
בהחלטה בעניין הפרויקט ברחוב חורגין הוסיפה אייל כי באישור אוטומטי של זכויות הבנייה המקסימליות ייתכן כי יהיה כדי לחבל ביכולתם של בניינים נוספים בסביבה לבצע תמ"א, ובכך תינזק המטרה המקורית של התמ"א - חיזוק מבנים נגד רעידות אדמה.
"המטרה היא לאפשר לכל הבניינים שעליהם חלה התמ"א את מימושה, מבלי להביא את התשתיות העירוניות לכדי קריסה, ואת אלה שיתעוררו לבקש את מימוש התמ"א מאוחר יותר - לשלילת אפשרות זו", כתבה אייל. "בהנחה של קיבולת מוגבלת לתשתיות הקיימות והמתוכננות, מדיניות המבוססת על חלוקה ראויה של תוספת הזכויות האפשרית, ולא על בסיס 'כל הקודם זוכה', היא מדיניות ציבורית אחראית וראויה".