מה הופך עיר לעשירה? מדובר בעיר שמשקיעה בתושביה את הסכומים הגבוהים ביותר. בטור זה אדון בסוגיות הפערים הללו. האם התחרות הכלכלית בין הערים בישראל הוגנת בתנאי הפתיחה שלה? האם המדינה נדרשת לצמצם את הפער בין התמורות שמקבל תושב של עיר עשירה לעומת זה של עיר ענייה? ואיזו מדיניות נדרשת לביצוע כבר היום?
נקדים ונאמר ששרי הממשלה מחויבים להיות אמיצים במנהיגותם, ולשנות את השיטה הנוכחית של תשלומי הארנונה, ובכך לאפשר לערים לקבוע את תעריפי הארנונה ולייצר תכניות מתממשות שאינן תיאורטיות.
רקע: הכל מתחיל בתכנון עירוני
בשנים האחרונות חתמו משרד האוצר, משרד הבינוי והשיכון ורשות מקרקעי ישראל, על הסכמי גג לבנייה של מאות אלפי יחידות דיור עם רשויות רבות. הרעיון היה שהמדינה תממן את עלויות הפיתוח והתשתיות. במקביל, הוועדה הארצית לתכנון ובנייה אישרה וקידמה עשרות תכניות המכילות כמויות אדירות של יחידות דיור. אם מתבוננים בשרטוטי התכניות, הרי שליד יחידות הדיור, משורטטים אזורי תעסוקה שהם "כתמים סגולים" של נדל"ן מניב. אלו נקבעים ללא בדיקות כלכליות ותכנוניות קפדניות ומבוקרות, כאילו מדובר במשחק במספרים אקראיים.
בחינה לעומק של מדיניות התכנון העירוני, מגלה כי הרשויות שיבנו יחידות דיור יידרשו להגדיל, או לפחות לשמר, את רמת ההשקעה השוטפת בתושב. זאת על מנת לייבא משקי בית חדשים לתחומן ולשמור על רמת חיים ראויה לתושבים הוותיקים. הארנונה למגורים המשולמת על ידי התושבים אינה מספיקה, והרשות נדרשת לממן את תושביה על ידי בנייה של נדל"ן מניב. רק כדי לסבר את האוזן: על כל תושב נוסף שנצטרף לעיר, נדרשים עוד 30 מ"ר של נדל"ן מניב, כדי שהוא ישלם מעל לממוצע תשלום הארנונה, שהוא 96 שקל למ"ר. התחרות בין הרשויות תלך ותתעצם עד כדי בלתי אפשרית.
המדינה גם החליטה להעביר הכנסות בין רשויות שממשות בנייה בהיקף גדול לנדל"ן מניב לבין אלו שלא, אולם קיימת אי-ודאות רבה באם החלטה זו תשנה את אי השיויון בכלל ובאם כן בכמה ולאורך כמה עשורים.
מהי עיר עשירה?
עיר נמדדת על ידי רמת ההשקעה העצמית שלה בתושב, או ההשקעה בתושב נטו. זו מחושבת על ידי סך התשלומים בתקציב השוטף של העיר, פחות התשלומים והתקבולים הבלתי רגילים, פחות השתתפות המדינה (כלומר, מההכנסות העצמיות שהעיר מחוללת בלבד). תושב עולה לעיר בממוצע כ-4,900 שקל נטו בשנה.
הערים העשירות בישראל, משקיעות בכל תושב בשנה בין 5,800 ל-8,900 שקל נטו. הערים הנחשבות עניות, לעומת זאת, ישקיעו בכל תושב עד 1,500 שקל בלבד. מדובר בהשקעה של פי 4.7 ופערים של מאות אחוזים.
חמש הערים העשירות בישראל הן תל אביב-יפו, חיפה, רעננה, אילת ורמת השרון. חיפה מדורגת גבוה ומשקיעה בתושביה באופן שאינו מוערך תפיסתית בציבור, וגם אילת ושתי הערים הקטנות יחסית, נשר וקריית גת, מדורגות גבוה – הן מנוהלות עסקית נכון ובתחומן אזורי תעשייה גדולים.
חמש הערים שבתחתית הדירוג, הערים העניות ביותר הן: רהט, מגאר, עראבה, מודיעין עילית וסח'נין. העניות כוללות, כמצופה, ערים של החברות הערביות והחרדיות. כל הנדרש מערים אלו הוא להתנהל כמו עסק, כלומר, לבחון את הדרכים שיאפשרו להן לממש בפועל שטחי נדל"ן מניב, וכך לא יידרשו למענה תזרימי שוטף מהמדינה. לדוגמה – הקמת פארק מדע לחברה החרדית במודיעין עילית או אזור מסחר ברהט.
הפערים בהשקעה בחינוך יכולים להיות דרמטיים אפילו יותר. בגילי שלוש עד 18, מצופה שתהיה השקעה שווה בין כל ילדי ישראל. בפועל, יש ערים מובילות וכאלה שנשארות מאחור. הערים המובילות בישראל הן תל אביב, רמת גן, הרצליה ורמת השרון, עם השקעה של בין 6,300 ל-8,900 שקל פר ילד, והערים בתחתית הדירוג משקיעות עד אלף שקל בלבד – פי שבע פחות. הפערים זועקים לשמיים.
חיפה ואילת בולטות בהיעדרן במדרג זה: אלו ערים שממוקמות בחמשת המקומות הראשונים בהשקעה בתושב נטו, אך לא מדורגות בעשרת המקומות הראשונים בהשקעה בחינוך בכלל ובחינוך בגילי 3-18 בפרט. לאן הולך הכסף אם לא לחינוך?
גם בתחום התרבות הבשורה די דומה: חמש הערים המובילות בהשקעה לתושב בתרבות הן תל אביב, רמת השרון, הרצליה, גבעתיים ורעננה. חמש הערים בתחתית הדירוג הן רהט, מודיעין עילית, קלנסווה, קריית ים וטירה.
מדוע נוצרים הפערים ומה מאפשר לעיר להיות עשירה?
ערים עשירות מושכות תושבים מרמה חברתית-כלכלית גבוהה, וערים עניות מושכות אוכלוסייה מרמה חברתית-כלכלית נמוכה. כך בעצם מעגל העוני מתדלק את עצמו. האוכלוסייה הנתמכת שמגיעה לעיר מגדילה את תשלומי הרווחה של העיר, צורכת פחות ומייצרת ביקושים נמוכים לשטחי נדל"ן מניב; היא מתגוררת בעיר שאינה אטרקטיבית ומסובסדת, ובכך מגדילה את שיעורי הפטורים מארנונה לעיר.
בשיטה הקיימת, יש שלושה משתנים המשפיעים על האפשרות של היישוב להשקיע בתושב: תעריפי הארנונה, היקף הנדל"ן המניב ושיעור הגבייה. הארנונה הארצית הממוצעת למגורים היא 44 שקל למ"ר (יש רשויות שבהן הארנונה גבוהה מ-50 שקל למ"ר וגם המתקרבת ל-70 שקל למ"ר). הפערים גדלים ונובעים מגודל הדירה וממספר הנפשות במשק הבית.
תושב משלם בממוצע בשנה כ-1,700 שקל בשנה ארנונה למגורים, והעיר נדרשת לממן כ-2,200 שקל בעצמה (לפי השקעה בתושב נטו של 3,900 שקל בממוצע לפחות, ובניכוי הבלתי רגילים). הדרך למימון הנוסף נעשית באמצעות תכנון ופיתוח של נדל"ן מניב – מסחר, משרדים, מלונאות ותעשייה לסוגיה. ככל שהעיר תמשוך ביקושים גבוהים יותר לשטחים אלו, הכנסותיה העצמיות יגדלו.
הארנונה לנדל"ן מניב גבוהה מאוד – פי שתיים-שלוש מהארנונה למגורים. ההכנסות הממוצעות בעיר נובעות בין היתר גם מתמהיל שונה של מסחר (תעריף למ"ר הגבוה ביותר), משרדים ותעשייה/לוגיסטיקה (תעריף למ"ר הנמוך ביותר). הפערים בין הרשויות הם גדולים, ומשקפים מצב של חוסר שוויון. כך, לעיתים, באותו אזור תעשייה, כשרק קו כחול מפריד בין יישוב אחד לשני, קיימים שני תעריפים שונים לארנונה מנדל"ן מניב. גם כאן המדיניות מחויבת להשתנות.
גם שטח הנדל"ן המניב לתושב וההכנסה מנדל"ן מניב לתושב הם פרמטרים משמעותיים ביותר בהגדרתן של ערים עשירות. זאת בשל העובדה ששטחים אלו נדרשים לממן את שארית ההשקעה בתושב, לאחר תשלומי הארנונה הנמוכים למגורים. שטח זה נגזר מכלכלת המיקום (לוקיישן לוקיישן לוקיישן) אבל בעיקר מקיומה של אסטרטגיה כלכלית ברורה, אשר מתאימה את מיקומי הנדל"ן המניב ליתרונות התחרותיים של העיר מחד, ולהעדפות המקום של חברות מאידך. ערים ורשויות מתוחכמות מייצרות את התנאים למשיכת עסקים וחברות אליהן גם על חשבון ערים מתחרות.
חמש הערים המובילות בהתייחס לגודל ההכנסות מנדל"ן מניב לתושב בשקלים הן כמובן תל אביב-יפו (בפער ניכר מהשאר), אילת, הרצליה, רמת גן וחיפה. חמש הערים בתחתית הדירוג הן מודיעין עילית, קלנסווה, בית"ר עילית, חריש וכפר יונה.
כאן המקום לציין כי ערים שמפתחות יחידות מגורים ללא נדל"ן מניב, עשויות להיתקל בבעיות מוניציפאליות-פיסקאליות שישפיעו בהכרח על רווחת התושבים ורמת חייהם. קיים מתאם כמעט מוחלט בין הערים שבהן ההשקעה בתושב נטו היא הגבוהה ביותר, לבין הערים שיש להם יותר נדל"ן מניב לתושב. במילים אחרות: מי שיש לו יותר יכול להעניק יותר.
קחו לדוגמה את מצבה של יקנעם עילית: יישוב קטן עם פארק מדע גדול, ועם הקלות של אזור עדיפות לאומית א' ששיפר את מצבו הפיסקאלי. משכך, העיר מדורגת גבוה בכל המדדים של השקעה בתושב. גם נשר במצב דומה, ומצליחה לספק שירותים מיטביים לתושביה.
בתרחיש "המצב הקיים", מרבית הערים העשירות ימשיכו להיות עשירות, ומרבית הערים העניות ימשיכו להיות עניות.
לא בונים מספיק נדל"ן מניב ואין ביקוש לנדל"ן מניב שישלם ארנונה יקרה
בין השנים 1980 לסוף 2023, אוכלוסיית מדינת ישראל גדלה בכשישה מיליון בני אדם, גידול שנתי ממוצע של כ-170 אלף איש בשנה. על מנת להשקיע בתושב 1,700 שקל בממוצע בשנה, נדרשת תוספת שנתית של כ-3.9 מיליון מ"ר של נדל"ן מניב ברמה הארצית. אבל על פי ,נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בחמש שנים האחרונות נבנו בכל שנה בממוצע רק כ-2.1 מיליוני מ"ר ברוטו. משמע, קיים פער בלתי ניתן לגישור בין הנדרש לנבנה בפועל, וזה מה שמייצר את הביקוש בפועל.
היקף הבנייה של נדל"ן מניב ביחס לבינוי נדל"ן למגורים קטן ואינו מספק. מדוע?
מסחר: הביקוש לשטחי מסחר קטן. הענף הגיע לרווייה, והתוספת של כוח הקנייה החודשי שנובע מהגידול במספר משקי הבית מספיקה לכ-200 אלף מ"ר נטו בלבד מדי שנה. עד היום נבנו כ-480 אלף מ"ר שטחי מסחר בממוצע כל שנה, למעלה מפי שתיים מהנדרש. בנוסף, מתוכננים היום כמיליון מ"ר נוספים בלמעלה מ-100 מרכזי מסחר שבהכרח לא כולם ייבנו.
משרדים: היקף הביקוש השנתי המוערך בישראל הוא בין 800 ל-1,000 אלף מ"ר, מתוכם, 250-300 אלף מ"ר למשרדי הייטק. גם כאן המדינה תורמת להיווצרותו של אי שוויון בין הערים, כאשר את מרבית מוסדותיה בחרה לבנות בתל אביב ולא בערים מסביבה שצריכות את זה יותר מהעיר הגדולה.
תעשייה: הייצור יוצא ממדינת ישראל למדינות אחרות, וללא השקעות ופיתוח, גם בתחום זה צפוי כי היקף הבנייה יקטן. יש לציין כי בתוך שוק זה מפצה הבנייה לשטחי לוגיסטיקה ואחסנה – 30% מסך הבנייה לתעשייה של כ-700 אלף מ"ר בכל אחת מחמש השנים האחרונות (אם כי בתשלומי ארנונה נמוכים מאוד למ"ר).
בשורה התחתונה: בישראל לא קיים קשר בין תכנון לבין כלכלה מתממשת.
כדי לכסות את רמת השירות הממוצעת לתושב, נדרשת בנייה בפועל העולה על 3.9 מיליון מ"ר של נדל"ן מניב. בפועל, נבנים כאמור רק כ-2.1 מיליון מ"ר. משמע, קיים גרעון מבני שנתי וקבוע של כ-1.8 מיליוני מ"ר. על כן, בנייה למגורים מצריכה חשיבה של בניית נדל"ן מניב שיתממש, ובדיקת ביקושים לכל תת-שוק בנפרד. לחלופין, אפשר גם לחשוב על שינוי השיטה.
איזו תכנית לביצוע מיידי נדרשת מהמדינה ומהערים?
הערים נדרשות להתנהל כעסק בעולם תחרותי והישרדותי: הן צריכות לייצר לעצמן אסטרטגיות כלכליות ישימות ומתעדכנות תדיר, עם נגזרת של תכנית פעולה, ובנוסף להפסיק לייצר תכניות שאינן מחוברות לשוק ושלא יתממשו.
שינוי שיטת חלוקת ההכנסות ואופן קביעת תעריפי הארנונה, והעלאת תעריפי הארנונה למגורים: לאור הפער בין תשלום מיסי הארנונה למגורים לבין העלות שמחולל כל תושב, נדרש ומוצדק להעלות את תעריף הארנונה למגורים. מהאינטרס של השלטון המרכזי, נדרש שערים ינוהלו כעסק כלכלי. לפיכך, נכון לאפשר לערים לקבוע גם את תעריפי הארנונה ובמטרה להיות תחרותיות מול הערים המתחרות בהן.
תכנון: שינוי מרחבי התכנון מיישובים, ערים וממחוזות בגבולות סתמיים, למרחבים תפקודיים, וכן תכנון הנעשה במספרים אמיתיים ומבוקרים. כיום התכנון מנותק מהכלכלה ומה"מספרים", וכל עיר מתכננת שטחים מניבים בהנחה שאין עוד עיר מלבדה בישראל, וכך גם ועדת התכנון והמחוזות. נדרש לייצר תכניות ענפיות לשווקי המסחר, המשרדים לסוגיהם ולתעשייה, תכניות שנגזרות מתועלות המשק הלאומי ושמתאימות להעדפות המיקום של חברות מסוגים שונים.
במילים אחרות, לייצר לכל מרחב תפקודי יתרונות תחרותיים אפשריים, ברורים והנבדלים מהאחרים, ובנוסף לייצר כלי עבודה למתכננים לבחינת קיבולת הנדל"ן המניב בתכניות.
בכתיבת הטור השתתף עומרי קרני, אנליסט בכיר בחברת צ'מנסקי בן שחר ושות'