112 מיליארד שקל בשנה מתחת לאדמה: כך ישראל תצא מהפקק ותגדיל את התוצר

פרויקט הענקי להקמת מערכת המטרו במטרופולין תל אביב יהיה בעל תועלת אדירה למשק, לא רק בשל קיצור זמני הנסיעה, אלא גם הודות לתרומה שתהיה לו לפעילות הגומלין הכלכלית בין בני אדם ועסקים במטרופולין — כך עולה ממחקר חדש שנעשה במכון אהרן למדיניות כלכלית שבמרכז הבינתחומי הרצליה.

החוקרים, הכלכלנים סני זיו ואורן שפיר, מצאו כי הקמתו של מיזם המטרו בגוש דן — מערכת של שלושה קווי רכבת תחתית, מעבר לקווים המתוכננים של הרכבת הקלה — צפויה להגדיל את תוצר המשק בכ–1% מ–2040 ואילך רק בזכות השפעות הריכוז המרחבי של אנשים ועסקים. תוספת תוצר זו שקולה לכ–27 מיליארד שקל בשנה, במונחים של ימינו.

בתרחיש נוסף שבדקו זיו ושפיר, הם מצאו כי אם הקמת המיזם תהיה מלווה בציפוף נמרץ יותר של מטרופולין תל אביב, למשל באמצעות בנייה לגובה והתחדשות עירונית — התוספת לתוצר מ–2040 צפויה להגיע ל–4.4%, השקולים לכ–112 מיליארד שקל בשנה.

צפוף יותר — טוב יותר

מערכת המטרו העתידית אושרה עקרונית בוועדה לתשתיות לאומיות, ומקודמת כיום במשרדי הממשלה ובחברת נת"ע (נתיבי תחבורה עירוניים), המופקדת על מיזם הרכבת הקלה. גם בתרחיש אופטימי מאוד, פרויקט המטרו יהיה מוכן להפעלה רק ב–2030, בעוד הקו הראשון (האדום) של הרכבת הקלה אמור להתחיל לפעול בשלהי 2021. הקיבולת, התדירות והמהירות של קווי המטרו אמורות לעלות בהרבה על אלה של קווי הרכבת הקלה. עלות ההקמה של פרויקט המטרו מוערכת בגסות ב–150 מיליארד שקל.

העבודה של זיו ושפיר בוחנת את התועלת הצפויה ממיזם המטרו שלא על פי הגישה המסורתית לבחינת התועלת של מיזמי תחבורה, המתייחסת למשל לחיסכון בזמן לנוסעים, ולהפחתת תאונות הדרכים וזיהום האוויר. במקום אלה, היא בודקת בכמה תתרחב הפעילות הכלכלית בזכות מה שמכונה במחקר הכלכלי אגלומרציה (התקבצות מרחבית, ריכוז מרחבי או מרכוז). אגלומרציה היא הצטברות של אנשים, עסקים ושירותים בשטח גיאוגרפי מסוים. לפי הספרות הכלכלית, הצטברות כזאת טומנת בחובה יתרונות כמו שיתוף של תשומות, ידע ותשתיות; הקטנת עלויות ההתאמה (מצ'ינג) בין עובדים למעסיקים ובין משקיעים והשקעות, בזכות הפוטנציאל המגוון יותר; ולמידה וחלחול ידע בין יזמים, עובדים, מתחרים וכיו"ב בזכות הקרבה הפיזית ביניהם.

"אנו מתבססים על ספרות כלכלית ענפה שמראה כי אם מצופפים תעסוקה ועסקים, ובמקביל לכך משפרים את הנגישות התחבורתית — הפריון גדל", אומר זיו. "יש עדויות אמפיריות רבות לכך שבסביבות עירוניות צפופות, הפריון והשכר לעובד גבוהים יותר מבסביבות צפופות פחות, ומספר העסקים שנפתחים גדול יותר. גם פעילות המו"פ אינטנסיבית יותר, כך שמספר הפטנטים המפותחים באזורים צפופים גדול יותר".

לדברי זיו, כדי ליהנות מיתרונות כאלה, "נדרשת מערכת תחבורה טובה ויעילה — שתביא אנשים ממקום מגוריהם למקום העבודה ובחזרה, תאפשר תנועה בין מרכזי העסקים במטרופולין במשך היום, למשל לפגישות, וגם תשחרר את הכבישים לתנועה עסקית — של משאיות מסחר, תעשייה ובנייה. לכן, להשקעות בתחבורה יש חשיבות ביצירת אגלומרציה. בישראל יש השקעת חסר בתשתית תחבורה, שימוש מצומצם בתחבורה ציבורית, זמני נסיעה ארוכים, פקקים וכיו"ב. תוכנית המטרו נראית כמו משהו שיכול לשנות סוף־סוף את המצב".

זיו ושפיר חילקו את מטרופולין תל אביב לשם הבדיקה שלהם לעשרה אזורים. במרכז המטרופולין מצוי הגלעין, הכולל את תל אביב, וסביבו שלוש טבעות — החל בטבעת פנימית, הכוללת למשל את בת ים, גבעתיים והרצליה, וכלה בטבעת חיצונית, ובה ראש העין, נתניה ואשדוד. כל טבעת חולקה לשלוש גזרות. החישוב של השפעות האגלומרציה על כל אחד מהאזורים, ועל המטרופולין כולה, נעזר בניסיון שנצבר במטרופולינים בחו"ל.

בסך הכל התגוררו במטרופולין תל אביב ב–2017 כ–4.2 מיליון איש. זיו ושפיר בדקו שלושה תרחישים להתפתחויות הצפויות באוכלוסייה, בתעסוקה, בפריון ובתוצר (ראו טבלה). בתרחיש הראשון (תרחיש הבסיס) לא תוקם מערכת מטרו, אלא רק הרכבת הקלה, שהקמתה כבר יצאה לדרך.

בתרחיש השני, יוקם מיזם המטרו. בתרחיש זה אמנם לא תהיה תוספת משמעותית מאוד לאוכלוסייה ולתעסוקה לעומת תרחיש הבסיס — אבל האגלומרציה תביא לעלייה של כ–1% לתוצר לעובד (הפריון), השקולה לעלייה של כ–27 מיליארד שקל בתמ"ג ב–2040, בשקלים של ימינו. תרחיש זה מעוגן בתחזיות האוכלוסייה של המועצה הלאומית לכלכלה.

עוד בדקו החוקרים תרחיש שלישי, שבו המטרופולין תיעשה צפופה הרבה יותר. התגשמותו של תרחיש כזה תדרוש יישום של מדיניות תחבורה ודיור כוללת, לרבות התחדשות עירונית ובנייה אינטנסיבית יותר לגובה. "רוב האנשים אומרים כי בישראל זה לא יכול לקרות — אבל אני חושב שזה אפשרי", אומר פרופ' צבי אקשטיין, מנהל מכון אהרן, דקאן בית הספר לכלכלה ע"ש טיומקין במרכז הבינתחומי, ולשעבר המשנה לנגיד בנק ישראל. אקשטיין וד"ר אביחי ליפשיץ, חוקר בכיר במכון אהרן, הנחו את העבודה של זיו ושפיר.

בתרחיש השלישי, השפעות האגלומרציה צפויות להיות חזקות אף יותר. התוצר לעובד יזנק ב–4.4% לעומת תרחיש הבסיס, והתוספת לתמ"ג תהיה כ–112 מיליארד שקל בשנה, להערכת זיו ושפיר. לדברי החוקרים, גם בתרחיש הצנוע יותר (השני), תוספת התוצר הצפויה גדולה מספיק כדי להצדיק את ההשקעה במטרו, אף לפני שמחשבים תועלות אחרות שאינן קשורות באגלומרציה.

מיזם שישנה את המשק

בשולחן עגול שנערך מטעם מכון אהרן בשבוע שעבר במרכז הבינתחומי, הסכימו מרבית המשתתפים כי חישובי התועלת של זיו ושפיר תואמים, בקווים כללים, עבודות קודמות שנעשו בנושא — וכי התועלת הגדולה מצדיקה את הקמתה של מערכת המטרו. "המטרו הוא בליבת העשייה הכלכלית הנדרשת בישראל בשנים הקרובות", אמר ד"ר עדי ברנדר, מנהל אגף מקרו־כלכלה ומדיניות בחטיבת המחקר של בנק ישראל. "קידום תשתיות התחבורה עם דגש על מטרופולין תל אביב הוא נושא מפתח בצמיחה הכלכלית של ישראל".

רכז תוכנית תשתיות 2030 באגף התקציבים במשרד האוצר, תמיר כהן, טען כי פרויקט המטרו בגוש דן הוא יותר ממיזם תחבורה. "זהו פרויקט שישנה את המשק", אמר. "הוא בבחינת חובה כדי לאפשר למשק להמשיך לצמוח בקצב גבוה בטווח הבינוני והארוך. הוא משפר את הפריון, מאפשר את מימוש התוכנית האסטרטגית לדיור ומאיץ התחדשות עירונית. המטרו גם צפוי להביא תועלות פרטניות רבות ולחולל שיפור משמעותי ביומיום של כולנו. כשהממשלה תקום, המטרו יהיה אחד הנושאים הראשונים שנניח על שולחנה".

כהן הדגיש כי החסמים המרובים העומדים בפני קידומו של כל פרויקט תחבורה, ושל פרויקט ענקי כמו המטרו בפרט, מאיימים להשאיר אותו בגדר תוכנית בלבד. עם חסמים אלה מבקשים במשרד האוצר להתמודד באמצעות חקיקת "חוק המטרו", שיגביל את סמכויותיהם של רגולטורים וראשי רשויות מקומיות שיכולים לתקוע מקלות בגלגלי המיזם.

"אם לא נערוך שידוד מערכות באופן שבו מקדמים מיזמי תשתיות, ולא תהיה הירתמות של כל הגורמים הרלוונטיים, נזכה ליהנות מהתועלת של המטרו רק בעוד 40–50 שנה, אם בכלל", אמר כהן. "עלינו לשנות את התפישה. באנגליה, למשל, שבה 150 שנות ניסיון ברכבות תחתיות, לפרויקט המטרו החדש בלונדון (Crossrail) יש חוק ייעודי. הם הבינו שזה מחויב המציאות. גם אנו צריכים להבין שבלי זה אי־אפשר. הממשלה חייבת ליצור מסלול ירוק ייעודי שיאפשר למטרו לפעול ב–2030".

צפיפות מוגזמת?

ניר בריל, סגן יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה, אמר כי מצב התחבורה והתשתיות במשק יהיה רכיב מרכזי בהערכת המצב הכלכלית־חברתית שתציג המועצה לממשלה הבאה, "מתוך הבנה שהמטרו הוא אחד ממיזמי הליבה שישפיעו על ישראל בעשורים הקרובים בתחום התחבורה, אך גם בתחום הדיור — לצד מיזמים של הרכבת, הקמת קווי רכבת קלה נוספים והרחבת התחבורה הציבורית בכל אזורי המדינה". השפעת המטרו על תחום הדיור, אמר, נובעת בין השאר מכך שבהיעדרו, אם מצוקת התחבורה תחריף, "יגיע שלב מסוים שבו נצטרך לעצור את הבנייה במרכז המטרופולין, מפני שלא יהיה מענה תחבורתי, וניצור עוד ועוד ערי שינה בשולי המטרופולין".

בריל הביע הסתייגות מהתרחיש השלישי שהציגו זיו ושפיר, שעל פיו יצטופפו ב–2040 במטרופולין תל אביב 8 מיליון תושבים. תרחיש כזה, לדבריו, אינו מתאים להחלטה שקיבלה הממשלה "על חיזוק של כל האזורים במדינה, בדגש על מטרופולינים ומוקדים אזוריים. ברמה המקצועית, המועצה הלאומית לכלכלה לא סבורה שהאפשרות של גידול כה משמעותי במספר התושבים במרכז הארץ עד 2040 קיימת, לאור מגמות העבר ומדיניות הממשלה, ולכן המספרים שהוצגו אינם סבירים ואף מטעים. המטרו שייבנה ישרת את ישראל עשרות שנים, ובהחלט ייתכן שבעוד 60 שנה יהיו 8 מיליון תושבים במטרופולין תל אביב — אך נראה ששיעור המתגוררים באזור המרכז מתוך כלל האוכלוסייה לא ישתנה, או יקטן".

אקשטיין השיב על כך באמירה כי התרחיש המציג ציפוף מואץ "נועד להמחיש לאן אנו רוצים להגיע, גם אם זה לא יקרה בפועל ב–2040. אם ננסה להגיע לשם, המשמעות תהיה, למשל, שנעשה הרבה התחדשות עירונית, ונבנה מגדלים צמודים זה לזה. מלבד זה, הפיתוח של תל אביב אינו מנוגד לכך שבאר שבע או ירושלים יהיו מרכזים אורבניים".

את השולחן העגול הנחה פרופ' עומר מואב מהמרכז הבינתחומי, והשתתפו בו עוד אנשי ממשלה, אקדמיה וכלכלה — ובהם רוני חזקיהו, החשב הכללי במשרד האוצר; ירום אריאב, יו"ר הוועד המנהל של אוניברסיטת בן־גוריון ולשעבר מנכ"ל משרד האוצר; אסתי גולדהמר, שותפה מנהלת במשרד ראיית החשבון והייעוץ BDO; פרופ' אלכס צוקרמן מהמרכז הבינתחומי; וד"ר מיכאל שראל, ראש פורום קהלת לכלכלה.

מה עם החזון הציוני?

אחד המשתתפים בדיון העיר על כך שהציפוף של מטרופולין תל אביב אינו תואם את החזון הציוני, שהדגיש את חשיבות פיזור אוכלוסיית המדינה גם בנגב ובגליל — ואף לצעדים שביצעה הממשלה בשנים האחרונות, כמו עדכון של החוק לעידוד השקעות הון, המפנה הטבות גדולות לעסקים בפריפריה, והעתקה של מחנות צה"ל לנגב. על כך אומרים אקשטיין וזיו כי אפשר ליצור מרכזי עסקים גם מחוץ לגוש דן — ובלבד שכל המרכזים המטרופוליניים ייהנו מקישור תחבורתי טוב ביניהם.

• הרכבת הקלה
• משרד התחבורה